析征管因素對稅收收入的作用

析征管因素對稅收收入的作用

提要：稅收收入由因素、政策因素和征管因素決定。如何認識各個因素特別是征管因素對稅收收入的量化，不僅可以幫助我們深化對稅收的認識，而且對提高稅收收入管理整體水平也有著深遠的和現實意義。本文著重征管因素對稅收收入影響的量化方面，提出征管因素在影響稅收收入時有持久性影響和一次性影響的新觀點，把稅收征管因素對稅收收入影響的認識向前推進了一步。　　一、關于“稅收超經濟增長”　　①稅收收入由經濟、政策、征管三大因素決定。在經濟因素中GDP增長會使稅收增長，跟GDP直接相關的稅收收入，理論上與GDP將保持同步增長。在經濟因素對收入的影響時，一般按同步增長關系把稅基增長速度直接作為稅收增長速度。計算結果就是經濟增長應該帶來稅收的增長。經濟結構的變動有可能使稅收超GDP增長。在GDP總量一定的情況下，高稅率的經濟快，稅收就多，反之就少。另外，一些和核算GDP有關聯的指標變化對GDP的影響與對稅收的影響是不一致的。如近幾年來，宏觀經濟中第三產業增加值的增長速度一直快于GDP的增長速度，再加上近幾年出現的增值率下降的影響，第三產業總產出或銷售收入的增長比GDP的增速快得多。這就促使以銷售收入為征稅對象的營業稅快速增長。在進出口環節，GDP中包含“凈出口”指標，但對稅收收入來說，出口和進口的高速增長，分別使出口退稅和海關代征兩稅相應增長，但凈出口指標因出口慢于進口而出現了連年下降的趨勢。這一快一慢，對稅收超GDP增長也起了不可小視的作用。另有利潤規模以及股票交易量的超速增長，也使內外資所得稅和證券交易印花稅增速大大超過GDP增長。還有一些財產行為稅類收入超速增長對稅收增收錦上添花，但與經濟的相關度并不大。這些經濟范疇的變化也會影響稅收與GDP的關系。　　在政策因素中，新出臺的增加收入的稅收政策也是使稅收超過GDP增長的因素。政策因素對稅收的影響是可以測算的。每個特定的政策措施對收入的影響都有計算的數據。出臺的稅收政策，既有增收的因素，也有減收的因素。　　在稅收增量中，除去以上兩因素的影響就是征管因素的作用。征管水平如何影響稅收收入和稅收增量以及對“稅收超經濟增長”的影響是本文分析的重點。　　二、對征管因素影響的分析　　②這種分解法可得出幾個基本結論：一是經濟增長是稅收增收的決定性因素。在四年的稅收增收中有一半以上都來自經濟發展因素，經濟增長是稅收增收的基礎。二是政策因素對增收作用明顯，但各年份之間差異較大。四年中增收的近1/5來自政策因素，但其中1999年這項因素對增收的作用為零。三是征管因素始終是促使稅收增收的因素，在每年的稅收增收額中都有征管因素的作用。這幾年，征管因素在征收總額中占據重要位置，增收總額的1/4強來自加強征管因素。四是各因素對增收的影響是不穩定的。我們用標準差來表現各因素的不穩定性，標準差大的說明波動幅度大。三因素所占比重的標準差分別為：16.5、11.73和13.51.經濟因素的波動幅度最大，征管因素次之，政策因素最小。但因三因素所占比重水平是不同的，高的為55.2%，低的為11.73%.考慮到比重水平，用標準差系數來表現三因素所占比重的波動程度，分別為：0.299、0.611和0.528.從中可以看到，經濟因素對增收的作用最為穩定。政策因素對增收影響的波動程度最大，其中1999年政策因素影響為零。征管因素對增收的影響程度僅次于政策因素，在增收中所占比重高達44.9%，低則僅有12.8%.　　三、對征管因素的進一步分析　　（一）兩種性質的征管因素　　根據征管對稅收的作用，可以把征管因素分成兩類：一是持久性征管因素，對稅收收入有持久性影響。比如類似“金稅工程”這類信息化管理系統的，使增值稅的征管水平出現了質的提高。這類稅收征管整體水平的提高會產生持久的增收效果。二是一次性征管因素，僅在有這類措施時才對收入有影響。如清理欠稅收入或查補收入，就是比較典型的一次性征管因素。這類因素今年有明年不一定有，或者今年多明年少，不具有持久性。　　（二）兩種概念的衡量指標　　征管因素對稅收總量和增量的影響方式是不同的。　　持久性征管因素對稅收總量和增量的影響是有別的。當持久性征管因素穩定時，它對稅收總量有作用，而對稅收增量沒有影響。當持久性征管因素上升時，既對稅收總量有影響，又使稅收增量擴大。比如征管力度穩定，會保持本年的征管狀況不低于上年，這種情況保障了本年收入總量與稅基之間穩定的關系，但對增量沒有影響。一般情況下，持久性征管因素不會使本年增量變為負值。增量為零，是征管水平穩定的量化表現。　　一次性征管因素對稅收總量和增量的影響也是不同的。一次性征管因素對稅收收入的影響不具有持續性。當年收入不能建立在去年的基數上。只有在本年因一次性征管因素增加的稅收總量超過去年的情況下，才會使本年稅收增量擴大。假設2001年清理欠稅200億元，2002年清欠300億元，征管因素產生100億元的稅收增量。如果這類因素使本年收入與上年持平，征管因素對稅收增量貢獻是零；如果本年收入低于上年，征管因素對稅收增量的貢獻是負影響。如本年查補收入80億元，而上年90億元，那么對本年來說一次性征管因素減收10億元，在稅收增量中起負作用。一般情況下，一次性征管因素難以保證使本年增量擴大。增量為負是一次性因素影響收入經常的表現，也是正常的表現。　　（三）兩種不同的計算　　通常說的“稅收增收”是以逐年環比計算得出的。2001年稅收增收650億元，即指2001年征管因素作用使稅收比2000年增加650億元。　　每年因征管因素的增收都是在上年基礎上的增收。從1998年以來，每年征管因素帶來的稅收增量與1998年相比應該是多少，則是另外一種計算方法：定基的分析。把對比的基期固定在1997年，每年征管因素對稅收增收的影響是以前各年的累積數。以1997年為基期，1998年至2001年四年中征管因素帶來的增收額分別為：450億元、863億元、1163億元和1813億元，與之對應的稅收增量分別為：1003億元、1220億元、2349億元和2511億元。定基比較最后一年的稅收增量也正是四年中各年環比增量的累積數（見表2）。　　不論用哪種方法分析，具有累積作用的征管力度影響跟國債對經濟的影響原理是一樣的，只有持續地增加才是有效果的。如果去年發行國債1500億元，今年發行同樣規模的國債，對今年經濟沒有刺激作用。今年發行2000億元，超過去年的500億元才會起作用。出口也屬類似的情況。在這一點上，征管因素與經濟因素對稅收增收的作用是不同的。經濟因素之所以每年都能使全國稅收增收，是因為經濟本身是逐年增長的。而征管水平逐年提高是有困難的。　　四、關于征收率　　（一）征收率是反映征管水平的量化指標　　征收率是稅收收入與應征稅收的比值，是表明稅收征管水平的指標。通常講的征收率是實際收入數與納稅申報表中的應納稅額之比。這里的征收率是宏觀指標，是通過納稅能力估算方法，運用宏觀經濟指標與稅收收入的內在聯系，從理論上測算經濟變動帶來的潛在稅收規模。① 拿實際收入數與理論估算的潛在稅收規模對比的結果，可以充分反映征管力度實際達到的水平。如果征收率為70%，說明在百元潛在應征稅收中有70元轉化成實際稅收收入，轉化程度為70%.如果征收率為80%或90%，說明征管水平高，相應的80%或90%的潛在稅收實現有效轉化。征收率越高反映出的征管水平越高。　　（二） 征收率是反映兩類征管因素的綜合指標　　征收率是持久性和一次性兩類征管因素的綜合反映。其中持久性征管因素表現為征收率穩定在某個較高的水平上，而一次性征管因素只增加征收率的波動幅度，不能最終提高征收率（見圖1）。　　征收率曲線是持久性征管因素曲線和一次性征管因素曲線兩條曲線疊加的結果。可以看到持久性征管因素曲線是一條上升的折線，一次性征管因素曲線是一條圍繞零值波動的曲線。征收率曲線則是一條在波動中上升的曲線。把各個時點的征收率曲線取直，得到期望征收率曲線，一條平滑的曲線。　　綜合起來看，用征收率來代表征管水平的高低，征收率的變動分別著稅收總量和增量。如果本年征收率與上年持平，稅收增長反映的是因素和政策因素的影響。這時，征管因素對本年收入總量是起作用的，但對增量的影響為零。只有征管力度加大，表現為征收率提高才能增加稅收收入。把反映征管因素的征收率與稅收總量與增量之間建立起一定的量化關系，如果納稅能力每年增長10%，按照一般的，在征收率逐步提高但提高幅度越來越小的假定下，模擬結果顯示征管因素在稅收增量中的比重越來越小（見表3）。　　（三）征收率的提高是有規律的　　從發達國家征收率變動的軌跡上看，征收率的提高有其自身規律性。其規律性主要表現為：　　第一，征收率的提高是一項艱難、緩慢而長期的系統工程。發達國家經歷了近百年，才將稅收整體征收率從過去的某個水平上提高到90%左右。征收率的提高決非朝夕之功，也很難在短期有大的跳躍。設想一下，如果他們在百年里提高了40個百分點，每年平均只能提高0.4個百分點左右，況且至今還有不少經濟相當發達的國家征收率仍然處于80%的水平。因此，征收率的提高是一項長期戰略目標。　　第二，征收率的提高有階段性，各階段的穩定性也不同。征收率的提高是在波動中提高的，具有明顯的階段性，即有快速上升期，慢升期和平穩零增長階段。在各個階段又有其特點：在快速上升期，征收率快速上升，征管因素是促進稅收增收的重要因素之一；在慢升期，征收率提高趨于緩慢，征管因素是維持稅收總水平的重要保障，但已不是增收的重要因素之一；進入平穩零增長階段，征管因素已不再是增收的因素。　　在快速上升期，征收率波動最大，這時一次性征管因素和持久性征管因素波動都很大，因此導致征收率在較大的波動幅度中快速上升，但上升始終是主流趨勢（見圖2中的A段）；在慢升期，征收率提高趨于緩慢，波動也相對減小（見圖2中的B段）；進入平穩零增長階段，征收率已不再提高，而是以微小的波動圍繞著平均水平運行（見圖2中的C段）。征收率曲線是一次性征管因素曲線和持久性征管因素曲線疊加的曲線。其中持久性征管因素代表了征管水平持續上升的主調，一次性征管因素增加征收率的波動性。　　第三，征收率提高的上限不是100%，而是當代世界征收管理的先進水平，比如90%；征收率的下限也不是0，而是公民自動遵從稅法的最低水平，比如20%.即使稅務部門不強調征管，公民也總能按某個較低的守法程度納稅，只是這個征收率可能很低，但懾于稅法的嚴肅性，征收率不可能為零。　　從圖中可以看到，期望征收率曲線不是從零點開始的，也達不到100%的上限。　　五、稅收負擔、稅收彈性與稅收流失　　③稅務部門不可能在稅收政策框架外征稅。而只要是在稅法規定的范圍內，征管力度越高越有利于公平競爭。　　征收率提高導致宏觀稅負上升，稅收與經濟的增長彈性大于1，稅收超經濟增長。　　④發達國家一般超過80%的水平，家平均只能達到70%左右的水平　　⑥。的稅收流失就是上面直接以法定稅率為參照物，絕對地。實際稅率與法定稅率之間的差距對應的潛在稅收就是理論稅收流失。這種計算作為完整理論體系的構成部分是必要的，但對實際征收管理工作不具有指導意義和可操作性。現實的稅收流失是考慮到我國生產力發展水平，考慮當今世界各國稅收征收管理水平的發展過程和各國的實際水平，把我國生產力發展所處的階段應有的征收率作為對比的參照，這個差距對應的潛在稅收視為現實的稅收流失。當我們國家的生產力發展水平處于發展中國家時，應把70%征收率作為對比基準；當我國生產力水平處于從發展中國家向中等發達國家過渡和接近發達國家水平時，就以80%作對比參照。相應地計算現實的稅收流失，并有針對性地制定遏止稅收流失、提高征管水平的戰略。通過提高征管水平，提高征收率，來增加稅收收入。　　迄今為止，我國的稅收專家在測算稅收流失時都以征收率100%為標準，這實際是對理論稅收流失的估算，但往往被直接換算成今年就應該征回多少等等的現實目標。事實上，沒有哪個國家的稅務當局能100%地依法征回所有應征稅款。　　當前迫切需要做的是盡快以宏觀經濟數據作為突破口，完成我國納稅能力估算和征收率計算工作，為準確計算現實的稅收流失、治理稅收流失提供量化的決策依據。　　六、幾點啟示　　（一）1998年以來，征管因素對稅收增長功不可沒　　1998年以來征管因素對稅收增量的作用很大，這反映出新時期稅收征管法制環境逐步改善，征管手段全面加強，稅務隊伍素質和納稅人依法納稅意識有了飛躍性提高。　　（二）今后一段時期，提高征管力度仍有空間　　影響征管水平的因素逐步向好，給提高征管水平創造了條件，提高征收率仍有不小的空間。但隨著信息化系統的運行，稅收征管水平的逐步提高，進一步提高征管力度的空間不斷縮小。加強征管對維持稅收收入規模意義重大，但對稅收收入增長的影響會越來越小。從上面的可以看出，一定的征管水平對維持稅收收入總規模至關重要，但隨著征收率提高幅度越來越小，對當年稅收增收的影響越來越小。經過新稅制實施以來百萬稅務大軍的不懈努力，稅務部門整體管理水平不斷提高，征收率已經提升到了一個相當的高度。在重大征管因素出現之前，持續大幅度提高征收率的可能性已很小。但隨著我國市場化、法制化水平的逐步提高，未來數年乃至十幾年內加強征管力度的空間仍然存在，強化征管仍然是組織收入、實現稅收收入增長的強有力的手段。　　（三）最終經濟因素將成為稅收的決定性因素，征管因素不再是增收的手段　　地看，征管水平的提高是有限度的，征收率也是有上限的。當征管水平提高到幾乎無法提高的程度時，征管因素將不再是稅收增收的手段。稅收收入增長將逐步趨向于單純依靠經濟因素。稅制穩定的基本要求表現為稅收政策相對穩定。長期看，一個國家的稅收政策不可能朝令夕改，尤其不可能經常性地采取開征新稅種、提高已有稅種的稅率、擴大稅目覆蓋面等措施。稅收收入增長將逐步趨向于單純依靠經濟因素變動，包括經濟規模擴張和經濟效益和效率的提高等。在這種情況，征管水平相對穩定，稅收與經濟的增長彈性應圍繞在1附近上下小幅波動，稅收收入不再超經濟增長。2002年8月間國家稅務總局計統司赴加拿大“稅收預測與納稅能力估算”考察團所做的報告中強調了，在具有成熟的市場經濟和征管體系的加拿大已經不再把稅收征管作為增加稅收的因素。因此，征管因素不能作為增加稅收收入的長期措施。　　（四）深化對經濟與稅收關系的認識，建立宏觀和微觀稅收評估系統　　要全面、系統、量化地反映征管對稅收的影響，必須首先全面、系統、量化地分析經濟對稅收的影響。由于過去長期習慣于羅列式簡單分析，當系統分析經濟對稅收的影響時，無論在上還是在分析實踐上都顯粗糙和簡單。欲使稅收增長建立在牢固的經濟基礎之上，就必須加強對稅收與經濟關系的認識，稅收分析的任務相應加重。在此基礎上，建立宏觀和微觀稅收評估系統。通過宏觀評估系統，總體上把握稅源變動狀況、應征稅收規模和征管力度評價。通過微觀評估系統，掌握微觀稅源動向、應納稅額變動規律和納稅遵從程度，提供微觀稅負的行業標準。兩套評估系統，量化地認識我國稅收征管水平，找出各地區征管水平差異，增加稅收收入管理的含量，落實“科技加管理”的治稅思想，全面提高稅收征收管理的化水平。　　：　　①

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