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關(guān)于路局直管站段體制下深化完善全面預(yù)算治理的探討
摘要：論述全面預(yù)算治理的基本內(nèi)涵和基本內(nèi)容，分析鐵路運(yùn)輸企業(yè)在實(shí)施全面預(yù)算治理中存在的題目，探討路局直管站段體制下深化完善全面預(yù)算治理的途徑和對(duì)策。關(guān)鍵詞：鐵路運(yùn)輸企業(yè)；路局直管站段；全面預(yù)算治理；對(duì)策
全面預(yù)算治理是國(guó)外大中型企業(yè)普遍采用的現(xiàn)代治理模式，是企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略實(shí)施和治理控制的主要手段。鐵路運(yùn)輸企業(yè)從2003年開(kāi)始逐步推行這一治理機(jī)制，經(jīng)過(guò)近五年的探索和完善，取得了初步效果，但也存在很多題目，尤其是實(shí)行路局直管站段這一新的治理體制后，全面預(yù)算的應(yīng)用環(huán)境發(fā)生了很大變化，原來(lái)已經(jīng)初步確立的全面預(yù)算治理的組織體系已經(jīng)不能適應(yīng)新的治理體制需要，本文就新體制下如何深化完善全面預(yù)算治理題目作一粗淺探討。
一、全面預(yù)算治理的基本內(nèi)涵和基本內(nèi)容
�。ㄒ唬┤骖A(yù)算治理的基本內(nèi)涵
所謂全面預(yù)算治理就是企業(yè)對(duì)所有資源力爭(zhēng)進(jìn)行最公道的配置，并分析、協(xié)調(diào)、控制預(yù)算的執(zhí)行，即圍繞企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)銷售及收進(jìn)、生產(chǎn)、本錢、用度、資金等各方面進(jìn)行分析、猜測(cè)和決策，從而有計(jì)劃的高效、協(xié)調(diào)開(kāi)展企業(yè)的所有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，它以貨幣或其他計(jì)量形式對(duì)企業(yè)未來(lái)某一特定時(shí)期的生產(chǎn)活動(dòng)、投資決策活動(dòng)、資金運(yùn)作活動(dòng)作系統(tǒng)而詳盡的表述，是用來(lái)分配企業(yè)財(cái)務(wù)、實(shí)物及人力等資源，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)的一種系統(tǒng)的治理方法。
�。ǘ┤骖A(yù)算治理的基本內(nèi)容
1.全面預(yù)算的基本內(nèi)容
一是經(jīng)營(yíng)成果預(yù)算。主要有預(yù)算銷售收進(jìn)、銷售本錢、毛利率、用度、主要業(yè)務(wù)利潤(rùn)、其他業(yè)務(wù)利潤(rùn)；二是財(cái)務(wù)狀況預(yù)算。主要有預(yù)算資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)的增減變動(dòng)情況；三是投資預(yù)算。主要有預(yù)算投資項(xiàng)目、投資進(jìn)度、投資資金來(lái)源、投資回報(bào)；四是勞動(dòng)力本錢預(yù)算。主要有預(yù)算職員工資、社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌用度支出、職員的結(jié)構(gòu)狀況等；五是現(xiàn)金流量預(yù)算。主要有預(yù)算經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、投資活動(dòng)、籌資活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流進(jìn)和流出。
2.全面預(yù)算治理的基本內(nèi)容
一是預(yù)算編制，即以預(yù)算目標(biāo)為依據(jù)，對(duì)預(yù)算總目標(biāo)進(jìn)行分解、具體量化，并下達(dá)給預(yù)算執(zhí)行者，這是預(yù)算治理的出發(fā)點(diǎn)，是預(yù)算治理的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性環(huán)節(jié)；二是預(yù)算執(zhí)行，即通過(guò)調(diào)動(dòng)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)資源通過(guò)人的主動(dòng)性努力完成預(yù)算目標(biāo)，這是預(yù)算控制的核心環(huán)節(jié)；三是預(yù)算調(diào)控。包括各項(xiàng)預(yù)算目標(biāo)、各種經(jīng)濟(jì)資源、各級(jí)預(yù)算組織的預(yù)算協(xié)調(diào)、預(yù)算調(diào)整乃至預(yù)算監(jiān)控和仲裁；四是預(yù)算考評(píng)。通過(guò)預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算目標(biāo)之間的預(yù)算差異分析，把握進(jìn)度和狀況，及時(shí)糾偏補(bǔ)漏，兌現(xiàn)賞罰，為下一步預(yù)算調(diào)整，加強(qiáng)全面預(yù)算治理的科學(xué)性奠定基礎(chǔ)。
二、鐵路運(yùn)輸企業(yè)在實(shí)施全面預(yù)算治理中存在的題目
�。ㄒ唬┈F(xiàn)有預(yù)算治理體系不適應(yīng)新體系需要
實(shí)行鐵路局直管站段體制以后，預(yù)算治理的方式方法和治理的權(quán)限劃分還不到位，針對(duì)鐵路局而言，在存在分局治理層次模式，路局、分局、站段三級(jí)全面預(yù)算治理體制下已經(jīng)初步形成，各級(jí)之間治理權(quán)責(zé)基本劃分到位，實(shí)行路局直管站段后，既有的治理方式被打破，既有的三級(jí)之間的權(quán)限劃分被打亂，路局、站段均面臨治理權(quán)責(zé)重新回集和劃分的現(xiàn)實(shí)題目。
（二）缺乏全員參與意識(shí)
鐵路運(yùn)輸企業(yè)由于長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，員工對(duì)實(shí)行全面預(yù)算治理的內(nèi)涵和重要意義，以及在企業(yè)治理中的重要作用的熟悉還不到位，部分員工甚至領(lǐng)導(dǎo)者始終把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與預(yù)算治理對(duì)立起來(lái)，不愿意接受預(yù)算治理的規(guī)范和控制約束。全面預(yù)算治理仍然停留在部分職能部分，往往是職能部分焦頭爛額，其他部分無(wú)所事事，使全員治理變成某個(gè)部分治理，缺乏全員參與的整體氛圍。
�。ㄈ╊A(yù)算體系不夠科學(xué)，缺乏規(guī)范操縱
預(yù)算治理體系內(nèi)的各部分，缺乏相互的密切協(xié)調(diào)。在財(cái)務(wù)方面，主要體現(xiàn)在財(cái)務(wù)收支和資金安排上的多頭性，資產(chǎn)配置上的多渠道，基建、更改專項(xiàng)資金等多層次投進(jìn)，缺乏預(yù)算統(tǒng)籌。各項(xiàng)預(yù)算之間、上下級(jí)之間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)。生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)、投進(jìn)與產(chǎn)出、業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)、上下級(jí)之間脫節(jié)，全面預(yù)算治理的優(yōu)化資源配置和綜合協(xié)調(diào)作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，重點(diǎn)目標(biāo)和任務(wù)在年度預(yù)算中不能得到很好體現(xiàn)。
（四）缺乏有效的激勵(lì)配套措施
要使全面預(yù)算治理真正在企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)揮作用，必須確保預(yù)算的科學(xué)性和可執(zhí)行性，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)厲性，真正做到獎(jiǎng)罰分明。而我們?cè)陬A(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，由于初始預(yù)算與實(shí)際情況差距比較大，沒(méi)有可控性，在預(yù)算治理上缺乏主動(dòng)意識(shí)、積極性不高，被動(dòng)治理比較突出。預(yù)算責(zé)任單位不明確，定位不正確，責(zé)任沒(méi)有落實(shí)到位。無(wú)預(yù)算、超預(yù)算或業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)不匹配的現(xiàn)象突出，支出預(yù)算失控的現(xiàn)象嚴(yán)重，預(yù)算缺乏透明度，缺乏激勵(lì)作用。
三、新體制下深化完善全面治理的對(duì)策
針對(duì)目前鐵路運(yùn)輸企業(yè)在執(zhí)行全面預(yù)算治理中存在的題目，按照全面預(yù)算治理的基本內(nèi)涵和基本要求，鐵路運(yùn)輸企業(yè)在路局直管站段新體制下，必須從以下方面對(duì)全面預(yù)算治理作進(jìn)一步的深化和完善。
�。ㄒ唬┩怀觥叭嬷卫怼钡闹匾�
全面預(yù)算治理中的“全面”體現(xiàn)在全員、全過(guò)程、全方位，全員參與是指企業(yè)的全體員工都要直接或者間接地參與預(yù)算治理過(guò)程，這是由于企業(yè)預(yù)算涉及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的方方面面和各個(gè)環(huán)節(jié)，而這些方方面面、各個(gè)環(huán)節(jié)的工作都是由企業(yè)不同部分和個(gè)人分擔(dān)的，加之鐵路運(yùn)輸企業(yè)組織架構(gòu)的復(fù)雜性和運(yùn)輸工作的聯(lián)動(dòng)性，更加決定了企業(yè)治理的全員性。要?jiǎng)訂T全體員工參與預(yù)算的編制和控制，為更好的實(shí)施預(yù)算治理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。同時(shí)，只有企業(yè)全體員工積極參與了預(yù)算的制定，并且使他們得到重視，預(yù)算才易于被員工接受。全過(guò)程就是把所有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都納進(jìn)預(yù)算治理，處于預(yù)算控制之中；全方位就是所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)方面，都要納進(jìn)到預(yù)算治理中來(lái)。
�。ǘ﹥�(yōu)化預(yù)算治理組織體系
在目前基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善全面預(yù)算治理制度，充分發(fā)揮全面預(yù)算治理在優(yōu)化企業(yè)資源配置和企業(yè)治理中的協(xié)調(diào)、控制作用。針對(duì)路局直管站段這一特點(diǎn)，重新整合構(gòu)建適應(yīng)新的治理體制需要的組織結(jié)構(gòu)。由于鐵路運(yùn)輸企業(yè)屬于集權(quán)治理方式，下級(jí)單位的任務(wù)就是治理好上級(jí)部分下達(dá)的各項(xiàng)考核指標(biāo)，下屬單位日常經(jīng)營(yíng)治理主要以上級(jí)單位的考評(píng)內(nèi)容為工作標(biāo)準(zhǔn)，缺乏靈活性和積極性，在全面預(yù)算治理模式下，這種組織架構(gòu)不能有效地保障預(yù)算目標(biāo)的完成，制約了企業(yè)治理水平的進(jìn)步，組織架構(gòu)應(yīng)該逐步向分權(quán)和集權(quán)相結(jié)合的方式靠攏，給各級(jí)治理部分以較高的獨(dú)立性，享有充分的自主性。
（三）建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)
建立科學(xué)、公道的組織架構(gòu)對(duì)于發(fā)揮全面預(yù)算治理的作用很重要，但是要真正推動(dòng)這項(xiàng)工作的開(kāi)展，還需要建立、健全組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。目前多數(shù)鐵路企業(yè)沒(méi)有建立獨(dú)立的預(yù)算治理機(jī)構(gòu)，大多數(shù)單位仍然將預(yù)算治理職能放在財(cái)務(wù)部分，隨著治理力度的加強(qiáng)和全面預(yù)算治理責(zé)權(quán)的明確，各項(xiàng)工作的不斷深進(jìn)，沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的全面預(yù)算治理機(jī)構(gòu)來(lái)行使通盤(pán)治理、協(xié)調(diào)的權(quán)利，已經(jīng)不能根本性地解決治理中存在的題目，預(yù)算治理的執(zhí)行力就會(huì)被大打折扣，全面預(yù)算治理的預(yù)期目標(biāo)根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。必須建立一個(gè)隸屬于全面預(yù)算治理委員會(huì)下的獨(dú)立日常辦事機(jī)構(gòu)，這是鐵路改革發(fā)展和企業(yè)治理水平不斷進(jìn)步的需要，也是預(yù)算治理能夠真正實(shí)施的基本保證。
�。ㄋ模⿵念A(yù)算治理的基本環(huán)節(jié)抓起，規(guī)范預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、分析考評(píng)工作
預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、分析考評(píng)是開(kāi)展全面預(yù)算治理的幾個(gè)主要環(huán)節(jié)，預(yù)算編制是實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算治理的出發(fā)點(diǎn)，預(yù)算編制水平的好壞將直接影響治理的效果，要重點(diǎn)抓好預(yù)算質(zhì)量，把預(yù)算的編制同企業(yè)制定年度經(jīng)營(yíng)方針、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和年度重點(diǎn)工作的安排緊密結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持效益優(yōu)先、總量平衡，服從上級(jí)下達(dá)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)要求，要加強(qiáng)預(yù)算治理的基礎(chǔ)工作，支出方面要開(kāi)展勞動(dòng)定額、支出定額的核對(duì)對(duì)標(biāo)工作，收進(jìn)方面要開(kāi)展收進(jìn)結(jié)構(gòu)和收進(jìn)率分析，開(kāi)展定標(biāo)工作，以科學(xué)公道的收支“標(biāo)準(zhǔn)”作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)，強(qiáng)化預(yù)算的科學(xué)性、公道性。
預(yù)算的下達(dá)和執(zhí)行是預(yù)算治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，在具體操縱中首先考慮預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)、執(zhí)行是不是充分體現(xiàn)了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)方針，其次是預(yù)算目標(biāo)是不是能夠支持年度的重點(diǎn)工作，最后是各項(xiàng)預(yù)算之間是不是充分協(xié)商，銜接平衡，執(zhí)行的結(jié)果是不是有相應(yīng)的分析。
預(yù)算的調(diào)整必須堅(jiān)持科學(xué)規(guī)范的程序，切實(shí)充分的依據(jù)，嚴(yán)厲預(yù)算調(diào)整紀(jì)律，符合條件的可以調(diào)整，并且要報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，不能擅自改變，不符合條件的要無(wú)條件執(zhí)行預(yù)算。
預(yù)算的分析考評(píng)主要是考評(píng)企業(yè)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的實(shí)際同企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的一致性和偏離度，同時(shí)也是對(duì)預(yù)算編制質(zhì)量的一個(gè)檢驗(yàn)。在鐵路現(xiàn)有治理模式下，各單位應(yīng)結(jié)合上級(jí)部分下達(dá)的預(yù)算考評(píng)指標(biāo)建立一個(gè)同一的業(yè)績(jī)考評(píng)治理體系。同時(shí)應(yīng)該把各個(gè)方面的業(yè)績(jī)考核工作都能綜合在一起，打破原有條條治理的考評(píng)方式，制定一個(gè)考評(píng)治理辦法。加強(qiáng)權(quán)、責(zé)、利制衡機(jī)制的建設(shè)。為了保證預(yù)算目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，路局、站段兩級(jí)要建立起一套完整的預(yù)算考評(píng)體系，通過(guò)預(yù)算考評(píng)體系主導(dǎo)性作用的發(fā)揮，從根本上杜盡過(guò)往治理中經(jīng)常出現(xiàn)的責(zé)任模糊、權(quán)利集中、利益沖突等現(xiàn)象。
（五）加強(qiáng)預(yù)算指標(biāo)之間的協(xié)調(diào)，建立科學(xué)的預(yù)算指標(biāo)體系
將預(yù)算中涉及的主要生產(chǎn)任務(wù)、設(shè)備數(shù)目、設(shè)備運(yùn)用效率，與消耗、支出、收進(jìn)有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，保證工作任務(wù)對(duì)資源的需要。預(yù)算能否公道，關(guān)鍵取決于我們?cè)诰幹祁A(yù)算過(guò)程中所依據(jù)的工作量、定額之間的治理是否匹配，必須從根本上杜盡主座意志、倒逼本錢、總量包干等不規(guī)范行為，切實(shí)維護(hù)預(yù)算的科學(xué)性和嚴(yán)厲性。
�。┮涌煨畔⒒ㄔO(shè)，整合治理信息系統(tǒng)
開(kāi)展全面預(yù)算治理工作，首要的題目就是將信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)作為重要工作來(lái)抓，加強(qiáng)信息化建設(shè)和治理，逐步實(shí)現(xiàn)同級(jí)各治理部分之間和鐵道部、鐵路局、站段之間的信息共享，確保預(yù)算治理信息及時(shí)傳遞，實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)預(yù)算動(dòng)態(tài)反映和實(shí)時(shí)分析、控制，全面整合財(cái)會(huì)治理信息系統(tǒng)和預(yù)算治理系統(tǒng)，加大數(shù)據(jù)資源共享力度，滿足全面預(yù)算治理全過(guò)程、全員參與的需要。
四、結(jié)束語(yǔ)
全面預(yù)算治理對(duì)于鐵路運(yùn)輸企業(yè)而言，仍然是一個(gè)新生事物，由于過(guò)往長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，員工固有的觀念在相當(dāng)大的程度上影響了預(yù)算治理的有效開(kāi)展，同時(shí)由于鐵路固有的治理體制制約，也需要我們?cè)诮窈蟮闹卫磉^(guò)程中不斷探索，鐵路實(shí)施真正意義上全面預(yù)算治理需要一個(gè)逐步完善的過(guò)程。
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