試論行政審判預備庭的建構與實踐

試論行政審判預備庭的建構與實踐

在審判方式改革中，對于庭前準備工作如何進行，目前尚無具體的規范要求，由于以往在開庭審理之前的準備工作分散，合議庭成員之間的職責不明，使得庭前準備工作流于形式。根據《中華人民共和國行政訴訟法》（簡稱行政訴訟法）第7章關于審理和判決篇章的規定，參照《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱民事訴訟法）第113條至119條關于庭前準備工作的規定，我院行政審判庭制定了預備庭程序，以此形式來完成庭前準備工作，將庭審前的準備工作全面公開化，以規范庭審前的各項活動。

　　一、設立預備庭的想法及指導思想

　　在審判方式改革與完善的過程中，有人提出了“一步到庭”的設想，就是說在法院收到原告的起訴狀后，通知被告應訴，進行答辯，在正式公開審判之前不向當事人進行任何詢問。經過開庭，當事人有話、有理都直接講在法庭之上。如此開庭，體現了公開，公平的原則，增強了審判活動的透明度，排除了導演、演戲式的庭審活動。此后，又提出在開庭審判前，法官不得自行接待單方當事人的設想。這些無疑對審判方式的改革與完善提出了更高的要求，設計了很好的方案，也可能成為庭審方式發展的方向，但是，由于行政訴訟法建立。發展的歷史較短，社會宣傳不夠廣泛深入，公民。法人、社會組織，甚至行政機關及其工作人員對行政訴訟不甚了解，或有片面理解，加上法官的行政審判經驗不足，行政審判的執法環境尚有不盡人意之處，所以，我們認為行政審判“一步到庭”的條件尚不成熟。

　　公開、公平的審判是我們的原則。我們制定預備庭規范的目的是要提高行政審判的高效與權威。具體說就是在公開審判之前，由主審法官或受主審法官委派的法官召集各方當事人及其訴訟代理人，明確各自的主體資格、訴訟請求。代理人的代理資格與權限。爭議焦點，雙方交換證據，并向當事人宣布合議庭組成人員、當事人的訴訟權利和義務，以及雙方應當補充提供的證據，明確本案審查的具體行政行為合法性的具體內容，以保障庭審程序的公開。高效，有序和權威性。

　　民事訴訟法和行政訴訟法都對庭審前的準備工作作出了明確規定，但是沒有限定庭審前準備工作的形式，這給法官提供了改革與完善行政審判方式的廣闊空間，使我們在審判實踐過程中，可以選擇最佳方式實實在在地完成庭審前的各項準備工作。

　　二、預備庭的結構及相關的作法

　　由于以往都是由法官在庭審前分別傳喚當事人，在開庭前才告知當事人或書面通知當事人接受詢問，了解案情，對方當事人并不了解其中內容。這項工作沒有做到公開，沒有給當事人一個充分實現其權利的準備時間，因此過去分散式的庭前準備工作缺乏公正、透明，由此而言，預備庭的工作形式是非常必要的。

　　任何理想的實現要有其存在的客觀基礎，在現實向理想邁進，傳統的審判方式向現代的審判方式過渡的過程中，應當選擇更加適應的方式，依據行政訴訟法等法律的規定，參照民事訴訟法的有關規定，在庭審前準備階段，利用預備庭的形式進行公開審判前的準備工作是比較適宜的。根據法律規定，直接面對當事人完成的庭審前準備工作主要包括以下幾項內容：

　　第一、核對當事人主體資格并對其訴訟代理人的代理權限進行審查，根據案情決定是否需要追加第三人，并審查第三人及其訴訟代理人的代理資格

　　1、對當事人主體資格的審查

　　這里既包括對原告主體資格的審查，又包括對被告的執法主體資格的審查，首先，在對原告主體資格的審查時，根據行政訴訟法第2條的規定，原告應當是行政管理的相對人，或者是相關人。也就是說，原告應當具備的條件是具體行政行為指向的權利人或義務人。

　　其次，在對被告主體資格審查時，根據行政訴訟法第25條和最高人民法院關于《貫徹實施、中華人民共和國行政訴訟法、若干問題的意見（試行）》第18條的規定，確定被告主體資格包括：

　　（1）原告以作出具體行政行為的行政機關為被告；

　　（2）經過復議，復議機關改變原具體行政行為的，復議機關為被告；

　　（3）兩個以上行政機關共同作出一項具體行政行為的，共同作出決定的機關為被告（4）法律法規授權的組織作出的具體行政行為，該組織為被告；

　　（5）行政機關委托的組織作出的具體行政行為的，委托機關為被告；

　　（6）行政機關的派出機構作出的具體行政行為，該派出機構為被告；

　　（7）行政機關被撤銷或分離的，依法承擔執法權限的合并或分立后的機關為被告。

　　2、對訴訟代理人代理資格和權限范圍的審查

　　代理人分為法定代理人、委托代理人、指定代理人3種，他們在訴訟中各自享有不同的訴訟權利，承擔不同的義務，法官在審查當事人及其訴訟代理人時，需要根據當事人提交的委托材料對代理人的代理資格逐一核實，以確認代理人的代理資格完全符合規定。對于特別授權的代理人，法官還要嚴格審查代理人的代理資格及權限的范圍，以約束代理人在訴訟過程中的行為。

　　對于需要追加第三人的，如果在預備庭召開之前能夠確定的，通知第三人參加預備庭，第三人及其訴訟代理人的代理資格應當符合行政訴訟法的有關規定，審查的原則與原。被告相同，若在預備庭召開后發現需要追加第三人參加訴訟的，法官應當宣布追加某某為本案第三人，并詢問原，被告有無其它分歧意見。

　　在對當事人及其訴訟代理人的資格進行審查后，根據我國法律規定，經法庭審查，需征詢當事人意見，確定各方當事人及其代理人的出庭資格有效。法庭才能準許以上代理人出庭參加預備庭，以給正式庭審活動奠定基礎。

　　第二、送達有關法律文書

　　根據行政訴訟法和參照民事訴訟法關于庭前準備工作的規定，法院在受理案件后需要在法定期限內向當事人送達有關的法律文書。包括：

　　1、法院在5日之內將起訴狀副本送達被告，要求被告于10日之內進行答辯；

　　2、法院接到被告的答辯狀后5日之內，將答辯狀副本送達原告；

　　3、承辦人應當告知當事人的訴訟權利及義務，特別是當事人的申請回避權利；

　　4、合議庭組成人員確定之后，需要在3日之內通知當事人及其訴訟代理人；

　　5、承辦人確定開庭日期，應當在開庭3日前通知當事人及其訴訟代理人，同時公告。

　　第三、宣布合議庭組成人員，交代訴訟權利義務以保障當事人的合法權益

　　參照民事訴訟法第115條的規定，合議庭組成人員在確定之后，需要在3日之內通知當事人及其訴訟代理人。所以，預備庭可以由一名法官主持，向當事人及其訴訟代理人宣布合議庭組成人員，給當事人一個認識了解合議庭組成人員的過程，當事人可以在庭審前，對于合議庭成員及書記員是否與本案有利害關系進行調查。同時將當事人的其它各項權利提前宣布。這樣，可以在開庭審理時，減少因交待訴訟權利占用的時間，也能讓當事人充分了解。行使其訴權提供方便，慎重處理相關權利，確實保護當事人的訴訟權利。

　　第四、聽取當事人的陳述意見，聽取當事人是否有財產保全、

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