行政訴訟目的要論

行政訴訟目的要論

在行政法理論和實務界，行政訴訟目的問題長時間受到忽視。同刑事訴訟、民事訴訟相比，我國行政訴訟制度建立較晚，理論研究基本拘泥于制度的“政策圖解”，或曰“為解決司法實踐中的具體問題而研究”，缺乏應有的理論境界。在片面強調法學研究的實際功用的功利主義視角下，由于目的論很難為司法實踐提供直接而具體的指導，往往被視為一種不切實際的“空論”。因此，有必要闡明行政訴訟目的論的理論價值和現實意義。首先，正確的目的論可以培植或彰顯一種“民告官”的正當性理念。中國有著數千年的“官本位”的意識形態傳統，要在這樣的土壤里移植一種“民可以告官，民能告倒官”的行政訴訟制度，更需要培植和彰顯關于該制度是合法正當的理念。行政訴訟目的正是用來解決行政訴訟制度建構帶給廣大民眾的困惑的。其次，目的論直接影響行政訴訟制度的設計和解釋。目的論起著設計行政訴訟制度總體思路的作用，同時可以解釋一國的行政訴訟制度為什么是這樣而不是那樣。具體而言，不同的行政訴訟目的就會導致不同的行政訴訟審理原則、不同的受案范圍、不同的案件管轄規定、不同的訴訟程序設置、不同的當事人制度、不同的訴訟模式和判決方式，等等。正是在這個意義上，目的論在行政訴訟實踐中具有不可替代的作用和價值。

　　一、行政訴訟及其目的：在應然與實然之間

　　（一）行政訴訟目的之學理分析

　　任何法律的制定和頒布都是基于一定的目的，所有的法律條文都是為了實現這個目的而展開，耶林說：“目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種事實上的動機。”1正確理解行政訴訟的目的，是把握行政訴訟的本質，保證行政訴訟制度順利發展的重大問題。

　　行政訴訟目的作為國家立法機構在行政訴訟法中直接或間接確立的行政訴訟活動的理想結果，是經過立法者主觀選擇和判斷之后所確立的基本法律準則。立法者在確立行政訴訟目的時可能會考慮一系列具體因素，如人們的法律意識、憲政和法治進程、國家的政治體制和社會結構、社會的文化傳統等等，立法者經過全面的衡量，將行政訴訟目的確立或體現于一定的法典之中。不同國家和社會可能在價值取向上有不同的原則和側重，從而形成不同的行政訴訟目的模式；因此，行政訴訟目的不是普適的，我們談的是中國式的。

　　行政訴訟目的方面的研究，我國理論界討論較少，很多學者直接從民事訴訟法學界關于目的的研究中“拿來主義”，較為獨立的觀點可以概括為以下幾種：2

　　1、保護說。認為行政訴訟的目的且它唯一的目的是保護公民、法人和其他組織的合法權益，離開保護公民法人和其他組織的合法權益就不會有行政訴訟。

　　2、監督說。認為行政訴訟的目的是監督，保護是監督的自然結果。權力分立和人民主權的憲政基礎決定了行政訴訟的目的是司法權監督和制約行政權，為實現人民主權也須對行政機關依法行政進行監督；賦予公民行政訴訟訴權的目的在于啟動訴訟程序，以達監督的目的。保護不是行政訴訟的特殊目的，任何法律都具保護目的，監督才能體現行政訴訟目的的特殊性；從立法過程及立法內容看，表明目的不是保護而是監督。

　　3、雙重目的說。認為行政訴訟目的不僅在于保護公民、法人和其他組織的合法權益，而且還包括保障行政機關依法行使行政職權，并認為保護行政相對人的合法權益和保障行政機關依法行使權力不是對立而是統一的，二者不可偏廢。

　　4、三重目的說。認為行政訴訟的直接目的是為了保障人民法院正確、及時地審查行政案件；通過審理行政案件，維護和監督行政機關依法行使職權，保護公民和組織的合法權益。該觀點依據就是行政訴訟法第一條規定。

　　5、依法行政說。認為行政訴訟目的應當是制度的設計者和利用者共同的目的，將目的概括為依法行政，既體現了立法者的意圖，又符合了利用者的需要。立法者眼里，秩序是首要的基本價值，依法行政才能實現行政秩序；在法院的立場，司法審查的根本目的在于保障和督促行政機關依法行政；在當事人角度，行政機關依法行政才能保障自身利益安全，從而實現利益。3

　　此外，還有所謂的糾紛解決說、程序保障說和多重目的說等等，要么是照搬照抄民事訴訟目的的相關學說，要么是將行政訴訟目的混同于行政訴訟參與各方的訴訟目標，在此不一一贅述。我國臺灣學者在行政訴訟目的方面也作了卓有成效的探討，主要提出了三種理論：一、權利保護說，此說認為行政行為違法侵害人民利益時，“行政訴訟乃一種謀求立法與行政協調的權利保護制度”；二、法規維持說，此說認為“以促使法規正當適用及維護法律尊嚴，為行政訴訟之主要目標”，至于個人權利的保護乃其附帶的結果；三、折衷說，此說認為維持法規尊嚴是保障人民權利的“手段”，保障人民權利是維護法規尊嚴的“目的”，手段與目的均不能偏廢，才能達至行政訴訟的宗旨。4

　　這些理論可謂確立我國行政訴訟目的的很好借鏡，當然立足我國行政訴訟制度運作的實踐和大環境仍是首要的。我們認為，行政訴訟的目的須是行政訴訟特有的目的，不同于刑事訴訟、民事訴訟、行政程序等目的；行政訴訟目的的認定建立在利益衡量的基礎上，須從立法的背景和動因中考察，也須考慮到當前的時代要求。

　　（二）行政訴訟的唯一目的：保護相對方合法權益

　　關于中國行政訴訟的目的，一直存在爭論，莫衷一是。在行政訴訟法制定前，有學者提出：“過去我們曾經頒布過一些關于保障公民合法權益的具體行政法規，但極不完備，以致在實際生活中常常出現投告無門，或者由于管理機關的職責不清，互相推諉，而使公民的控告、申訴長期不得解決，他們的合法權益得不到切實的保障。”5這是從保護公民合法權益的角度提出建立和完善行政訴訟救濟制度的。還有學者分析了當時立法的實際情況，“關于行政訴訟法的立法目的，立法過程中主要有兩種傾向性意見：第一種意見認為，行政訴訟法的立法目的主要是監督行政機關依法行政，保護行政管理相對人的合法權益免受行政機關違法行為的侵犯，為受到違法行政行為侵犯的相對人提供法律救濟，第二種意見認為，行政訴訟法的立法目的主要是解決行政爭議，維護行政管理，保護行政機關依法和有效行政。…最后立法者主要采用了第一種意見，但也吸收了第二種意見的合理部分。”6行政訴訟法第1條表達了上述立法目的，可以說立法采取了雙重目的說。

　　從立法背景和立法意圖分析來看，關于行政訴訟目的的分歧主要集中在行政訴訟的目的究竟是保護公民、法人和其他組織的合法權益，還是同時具有維護行政機關依法行使行政職權的目的。我國行政訴訟法第1條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法。”從該條規定字面意義上看，“保證人民法院正確、及時審查行政案件”就是實現“保護公民、法人和其他組織和合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權”這一目的的手段和途徑。很顯然，“保護公民、法人和其他組織的合法權益”在目的中居于主要地位（如果不是唯一的話）。如果將“維護和監督行政機關依法行使行政職權”解釋為“保護公民、法人和其他組織的合法權益”的結果在語義詮釋學

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