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專項(xiàng)驗(yàn)收取消后如何推進(jìn)碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)
摘 要：在專項(xiàng)驗(yàn)收制度取消的背景下，如何推進(jìn)港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)是海事管理機(jī)構(gòu)亟待解決的重要課題。本文從港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)的建設(shè)意義、法律來(lái)源、建設(shè)內(nèi)容入手，結(jié)合相關(guān)法規(guī)以及交通運(yùn)輸部2013年第19號(hào)令，探討港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)工作從多種途徑開(kāi)展的可能性。
關(guān)鍵詞：碼頭防污 應(yīng)急能力 專項(xiàng)驗(yàn)收
一、港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)的意義
1、建設(shè)意義
隨著海洋經(jīng)濟(jì)、港口產(chǎn)業(yè)尤其是石化工業(yè)的迅速發(fā)展，沿海港口綜合運(yùn)輸能力持續(xù)提高，船舶進(jìn)出港艘次和危險(xiǎn)品船舶貨運(yùn)量增長(zhǎng)迅速，船舶大型化趨勢(shì)日益明顯，發(fā)生船舶污染事故的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。近年來(lái)國(guó)內(nèi)外頻繁發(fā)生的重大海洋污染事故和敏感脆弱的海洋生態(tài)環(huán)境使得港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)更為迫切。
2、法律依據(jù)
2010年3月正式實(shí)施的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《防污條例》)規(guī)定港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業(yè)活動(dòng)的單位(以下統(tǒng)稱“港口碼頭”)應(yīng)當(dāng)制定有關(guān)安全營(yíng)運(yùn)和防治污染的管理制度，按照國(guó)家有關(guān)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，配備相應(yīng)的防治污染設(shè)備和器材。并定期檢查、維護(hù)配備的防治污染設(shè)備和器材，確保防治污染設(shè)備和器材符合防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的要求。
《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“4號(hào)令”)在《防污條例》基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了“防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的要求”的具體涵義，即港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業(yè)活動(dòng)的單位應(yīng)當(dāng)編寫(xiě)報(bào)告，評(píng)價(jià)其具備的船舶污染防治能力是否與其裝卸貨物種類、吞吐能力或者船舶修造、打撈、拆解活動(dòng)所必需的污染監(jiān)視監(jiān)測(cè)能力、船舶污染物接收處理能力以及船舶污染事故應(yīng)急處置能力相適應(yīng)。
3、建設(shè)內(nèi)容
從上述法律來(lái)源分析，港口碼頭的防污應(yīng)急能力包括應(yīng)急預(yù)案體系、應(yīng)急體制機(jī)制、應(yīng)急信息系統(tǒng)、應(yīng)急設(shè)備設(shè)施、應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)五方面。其中應(yīng)急設(shè)備設(shè)施主要應(yīng)從污染監(jiān)視監(jiān)測(cè)能力、船舶污染物接收處理能力以及船舶污染事故應(yīng)急處置能力進(jìn)行建設(shè)。監(jiān)視監(jiān)測(cè)能力體現(xiàn)了港口碼頭的防污染預(yù)防預(yù)控能力，污染物接收能力體現(xiàn)了港口碼頭的污染物的消化處理能力，應(yīng)急處置能力則體現(xiàn)了港口碼頭對(duì)污染物的卸載、圍控、回收、清除等能力。三種能力相輔相成，缺一不可。
港口碼頭的防污應(yīng)急能力的建設(shè)目標(biāo)確定主要依據(jù)現(xiàn)有的相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、交通行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》(JT/T451-2009)、《船舶修造和拆解單位防污染設(shè)施設(shè)備配備及操作要求》(JTT 787―2010)、交通運(yùn)輸部海事局公布的《港口建設(shè)項(xiàng)目船舶污染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)專項(xiàng)技術(shù)導(dǎo)則》以及經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)審查批復(fù)同意的《船舶污染風(fēng)險(xiǎn)和防治能力評(píng)價(jià)報(bào)告》。
二、專項(xiàng)驗(yàn)收制度取消后防污應(yīng)急能力建設(shè)面臨的困境
專項(xiàng)驗(yàn)收制度是在《防污條例》第二章第十三條中明確提出的，旨在通過(guò)驗(yàn)收這一重要抓手來(lái)推動(dòng)港口碼頭企業(yè)加強(qiáng)防污應(yīng)急能力建設(shè)。交通運(yùn)輸部2011年第4號(hào)令第三章具體對(duì)專項(xiàng)驗(yàn)收程序、內(nèi)容、審批等進(jìn)行具體規(guī)定。十八大以來(lái)，在中央簡(jiǎn)政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變的改革背景下，“專項(xiàng)驗(yàn)收”制度被列為交通運(yùn)輸部取消的行政許可審批項(xiàng)目之一。2013年11月8日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》(國(guó)發(fā)〔2013〕44號(hào))，標(biāo)志著專項(xiàng)驗(yàn)收制度正式取消。
2013年12月7日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)規(guī)定》(國(guó)務(wù)院令第645號(hào))刪去了《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第十三條第一款中“并通過(guò)海事管理機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)驗(yàn)收”。
2013年12月24日，交通運(yùn)輸部2013年第19號(hào)令對(duì)原“4號(hào)令”進(jìn)行修訂，刪除了原來(lái)第三章“專項(xiàng)驗(yàn)收”的全部?jī)?nèi)容，取而代之的是在第七條后新增“第八條、第九條”。第八條內(nèi)容為：“港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業(yè)活動(dòng)的單位應(yīng)當(dāng)按照交通運(yùn)輸部的要求制定有關(guān)安全營(yíng)運(yùn)和防治污染的管理制度，按照國(guó)家有關(guān)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，配備必須的防治污染設(shè)備和器材，確保防治污染設(shè)備和器材符合防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的要求”。
第九條內(nèi)容為：“港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業(yè)活動(dòng)的單位應(yīng)當(dāng)編寫(xiě)報(bào)告，評(píng)價(jià)其具備的船舶污染防治能力是否與其裝卸貨物種類、吞吐能力或者船舶修造、打撈、拆解活動(dòng)所必需的污染監(jiān)視監(jiān)測(cè)能力、船舶污染物接收處理能力以及船舶污染事故應(yīng)急處置能力相適應(yīng)。
交通運(yùn)輸主管部門(mén)依法開(kāi)展港口、碼頭、裝卸站的驗(yàn)收工作時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行審查，確認(rèn)其具備與其所從事的作業(yè)相應(yīng)的船舶污染防治能力。”
與“4號(hào)令”原文相比，新修訂的“4號(hào)令”的第八、第九條雖然刪除了“通過(guò)海事管理機(jī)構(gòu)專項(xiàng)驗(yàn)收”的表述，但仍延續(xù)了修訂前關(guān)于港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)概括性要求的具體規(guī)定。由此可見(jiàn)，專項(xiàng)驗(yàn)收制度的取消，并不意味著港口碼頭業(yè)主單位可以終止或免除港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)，港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)依然是港口碼頭業(yè)主必須履行的法定義務(wù)。
專項(xiàng)驗(yàn)收制度取消后，港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)面臨的幾個(gè)問(wèn)題：
專項(xiàng)驗(yàn)收制度取消后，部分碼頭業(yè)主對(duì)碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)在一定程度上存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，片面地理解為專項(xiàng)驗(yàn)收制度的取消同時(shí)也免除了其應(yīng)急能力建設(shè)的義務(wù)，對(duì)碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)的緊迫性和重要性的認(rèn)識(shí)有所松懈，主觀上存在“等、拖、推”的消極思想，港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)推進(jìn)工作基本處于停滯狀態(tài)。
專項(xiàng)驗(yàn)收制度取消后，如何落實(shí)碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)的問(wèn)題尚未明確，具體的配套操作性文件尚未出臺(tái)，處于政策過(guò)渡期中的海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)急能力建設(shè)推進(jìn)力度底氣略顯不足，推進(jìn)要求無(wú)依據(jù)，檢驗(yàn)方式不明確，保障機(jī)制未形成。
雖然新修訂的“4號(hào)令”中提出：交通運(yùn)輸主管部門(mén)依法開(kāi)展港口、碼頭、裝卸站的驗(yàn)收工作時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行審查，確認(rèn)其具備與其所從事的作業(yè)相應(yīng)的船舶污染防治能力。籠統(tǒng)地規(guī)定了港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)情況的檢驗(yàn)方式和時(shí)間，但上述規(guī)定僅要求在碼頭驗(yàn)收時(shí)開(kāi)展應(yīng)急能力的核查確認(rèn)工作，對(duì)當(dāng)中所指的“驗(yàn)收”具體為哪種驗(yàn)收，實(shí)施單位“交通運(yùn)輸主管部門(mén)”具體為誰(shuí)都未予以明確，而且對(duì)于大量的現(xiàn)有碼頭的核查工作如何落實(shí)也尚未明確規(guī)定。
三、新形勢(shì)下港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)的思路
根據(jù)目前港口碼頭企業(yè)在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段所需要做的驗(yàn)收、核查等行政審批的情況，按照“驗(yàn)收”的種類和實(shí)施單位不同，港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)可能產(chǎn)生以下幾種模式：
1、海事部門(mén)采取多種方式推進(jìn)
海事管理機(jī)構(gòu)在進(jìn)行船舶進(jìn)出港靠泊審批時(shí)，碼頭適靠是審批的重點(diǎn)之一。若海事部門(mén)作為應(yīng)急能力建設(shè)的主管部門(mén)，可依托船舶進(jìn)出港審批權(quán)繼續(xù)推進(jìn)港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)。對(duì)于潛在的污染風(fēng)險(xiǎn)的船舶，如果港口碼頭明顯不具備與船舶污染風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的防污應(yīng)急能力，海事管理機(jī)構(gòu)可以此為由拒絕船舶進(jìn)港作業(yè)。對(duì)于不同建設(shè)階段或要求的港口碼頭可采用不同的方式：
新改擴(kuò)建碼頭。根據(jù)《中華人民共和國(guó)水上水下活動(dòng)通航安全管理規(guī)定》(部2011年5號(hào)令)，碼頭進(jìn)行新改擴(kuò)建工程均需開(kāi)展“水上水下活動(dòng)通航安全影響論證和通航安全評(píng)估”，該工作要求對(duì)船舶防污染內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)單評(píng)估。因此，可以在通航安全批復(fù)和碼頭運(yùn)行前的通航安全核查中，將碼頭防污染能力建設(shè)相關(guān)要求一并納入核查。此外，對(duì)新建碼頭，各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)可將防污應(yīng)急能力建設(shè)完成情況作為出具碼頭驗(yàn)收意見(jiàn)、口岸開(kāi)放意見(jiàn)的重要依據(jù)。港口碼頭驗(yàn)收的牽頭部門(mén)是地方港口主管部門(mén)，港口碼頭的開(kāi)放驗(yàn)收主管部門(mén)是地方口岸管理部門(mén)，海事管理部門(mén)作為兩個(gè)驗(yàn)收都必須參加的成員單位，可利用出具會(huì)簽意見(jiàn)的契機(jī)，提出防污應(yīng)急能力建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)。但應(yīng)注意提前介入，盡早部署、統(tǒng)籌安排，避免出現(xiàn)嚴(yán)重影響港口碼頭生產(chǎn)建設(shè)的情況。
對(duì)于需要實(shí)施口岸對(duì)外開(kāi)放的港口碼頭，可以將“按照國(guó)家有關(guān)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”，“與其所必需的能力相適應(yīng)”作為對(duì)外開(kāi)放的審批條件。在這里，“驗(yàn)收”可以理解為對(duì)外開(kāi)放審批前的驗(yàn)收。
對(duì)于不需要對(duì)外開(kāi)放的現(xiàn)有碼頭，雖然沒(méi)有了“專項(xiàng)驗(yàn)收”這個(gè)抓手，依然可以采用多種手段督促其“按照國(guó)家有關(guān)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”，“與其所必需的能力相適應(yīng)”。其實(shí)對(duì)于此類碼頭，即使在“專項(xiàng)驗(yàn)收”取消前，也同樣面臨這個(gè)問(wèn)題，因?yàn)閷?duì)于未通過(guò)“專項(xiàng)驗(yàn)收”的現(xiàn)有碼頭，沒(méi)有明確罰則。
2、納入環(huán)評(píng)和環(huán)保驗(yàn)收工作，海事主管機(jī)關(guān)參與環(huán)評(píng)審查和環(huán)保驗(yàn)收
目前“環(huán)評(píng)導(dǎo)則”正在進(jìn)行修訂，“大連7・16”事故后，在環(huán)評(píng)審查中越來(lái)越重視污染風(fēng)險(xiǎn)部分的內(nèi)容，納入環(huán)評(píng)和環(huán)保驗(yàn)收工作，對(duì)于新建碼頭具有較強(qiáng)的約束力。但這種模式僅適用于新建碼頭工程，不適用于現(xiàn)有碼頭，會(huì)產(chǎn)生不同階段的碼頭多部門(mén)管理的情況;海事主管機(jī)關(guān)參與環(huán)保驗(yàn)收，還需要與環(huán)保部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào);而且海事主管機(jī)關(guān)只是參與驗(yàn)收，與“交通運(yùn)輸主管部門(mén)依法開(kāi)展港口、碼頭、裝卸站的驗(yàn)收工作”不是完全相符，與海事部門(mén)主管船舶污染應(yīng)急也不相適應(yīng)。所以，不建議采取此種模式。
3、納入港口管理部門(mén)的行政審批工作中
此種模式能夠同時(shí)解決新建碼頭和現(xiàn)有碼頭的實(shí)施問(wèn)題。港口管理部門(mén)對(duì)現(xiàn)有碼頭的行政審批主要是“港口經(jīng)營(yíng)許可證”三年一次的換證，在換證條件中需要加入防污染能力建設(shè)的相關(guān)要求。但這種模式涉及到港口管理部門(mén)和海事管理部門(mén)的合作，由港口管理部門(mén)推進(jìn)港口碼頭應(yīng)急能力建設(shè)，而后期的應(yīng)急指揮、應(yīng)急處置等工作由海事部門(mén)負(fù)責(zé)，這種情況下，需要從交通運(yùn)輸部的高度協(xié)調(diào)部海事局和水運(yùn)局的工作，各地海事局也要協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)馗劭诠芾聿块T(mén)的工作。此外，防污能力的建設(shè)和使用兩個(gè)階段的監(jiān)管分離，勢(shì)必會(huì)給區(qū)域應(yīng)急能力統(tǒng)籌整合帶來(lái)問(wèn)題。所以，如果采用此種模式，需要從更高的層次進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌。
參考文獻(xiàn)：
[1]《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》.國(guó)務(wù)院令第561號(hào).2009年9月9日
[2]《關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定.國(guó)發(fā)〔2013〕44號(hào)).2013年11月8日
[3]《中華人民共和國(guó)船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》.交通運(yùn)輸部令2013年第19號(hào).2013年12月24日
[4]《交通運(yùn)輸部關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的公告》.2013年第77號(hào).2013年12月23日
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