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鞍山市城市用地布局的優(yōu)化研究
摘要：隨著我國城市化進程的加快，城市規(guī)劃的適應性受到?jīng)_擊。鞍山作為遼寧的一個大中型城市，其城市規(guī)劃面臨與城市用地發(fā)展規(guī)劃不適應、公共設施和市政設施與城市規(guī)模不適應等諸多問題。為此，需從城市用地布局、設施建設等方面對總體規(guī)劃作相應調(diào)整，增強適應性，以滿足城市發(fā)展的需要。 關鍵詞：城市規(guī)劃；城市用地；優(yōu)化；鞍山鞍山市是我國重要的鋼鐵基地，是遼寧省中南部地區(qū)重要的中心城市。在改革開放的現(xiàn)代化建設中，鞍山市已發(fā)展成一座經(jīng)濟基礎雄厚、基礎設施完備的現(xiàn)代化城市。但在城市發(fā)展中也面臨一系列矛盾，如人口密度劇增、城市結構不合理、經(jīng)濟發(fā)展空間狹小等問題。為把鞍山建成現(xiàn)代工業(yè)強市、優(yōu)秀旅游名市和先進文化城市，需要重繪城市藍圖，優(yōu)化城市用地布局，拓展城市發(fā)展空間。
一、城市用地布局的含義
土地利用是指人們?yōu)榱诉_到經(jīng)濟和社會發(fā)展的目的，采用一定的技術措施對土地資源進行利用以滿足自身需要的過程。它是對某個國家、某個地區(qū)、某個城市、某個單位的土地，在社會需要的不同方向上、在國民經(jīng)濟的各個不同部門之間和各個不同項目上的分配和使用。通常，土地利用方向包括農(nóng)業(yè)用地、城鄉(xiāng)居民點用地、工礦交通用地、水域用地和特殊用地（如軍事用地、旅游用地）等。同時，土地利用也是一種管理活動，是人們在國家宏觀指導下，遵循相應的土地法律、法規(guī)、一系列部門規(guī)章和地方性的法律，合理開發(fā)利用國有和集體所有的土地資源，提高土地利用效率，充分發(fā)揮土地的效能。在土地利用過程中，為了能夠長期利用下去，還要對土地的特性加以保護，防止變壞就是土地保護。因此，土地利用過程包含著土地開發(fā)、利用、整理、保護四個方面，從而達到可持續(xù)發(fā)展。城市土地利用也是這樣，要合理利用土地，優(yōu)化城市用地布局，必須科學配置資源，達到因地制宜、經(jīng)濟合理、發(fā)展優(yōu)勢、保護環(huán)境、防止污染、節(jié)約用地、促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。
二、城市用地布局現(xiàn)狀及問題
（一）鞍山市自然情況
鞍山市（轄海城市、臺安縣、岫巖滿族自治縣）位于遼寧省中部，是連接以大連為前沿，以錦州、丹東為兩翼，以沈陽為腹地的中部城市群的要沖，總面積9 252平方公里，市區(qū)面積624平方公里（占全市土地總面積的6.7％），人口365萬人，其中城市人口146.2萬人。2005年，實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值1 018億元，是一座經(jīng)濟基礎雄厚、基礎設施完備的現(xiàn)代化城市。
但長期以來，鞍山市就是一個重實業(yè)的城市，計劃經(jīng)濟時期重二產(chǎn)、輕三產(chǎn)，重生產(chǎn)、輕生活的指導思想和土地行政劃撥、無償使用、無限期占用的供用地體制，給城市的空間合理布局帶來嚴重阻礙，并導致日益嚴重的水環(huán)境、大氣環(huán)境等污染問題，用地結構遠遠不能適應生態(tài)綠色化、經(jīng)濟國際化和產(chǎn)業(yè)結構高新化的要求。
（二）鞍山市土地利用基本情況
鞍山市總面積9 252平方公里，到2005年底市區(qū)面積624平方公里，城市建設用地面積134.14平方公里，其中：居住用地29.96平方公里；公共設施用地9.05平方公里；工業(yè)用地47.72平方公里；倉儲用地2.99平方公里；對外交通用地12.07平方公里；道路廣場用地9.88平方公里；市政公用設施用地4.23平方公里；綠地17.23平方公里；特殊用地1.01平方公里。
（三）鞍山土地利用存在的問題
1.鞍山市是我國以鋼鐵為主的老工業(yè)基地，工業(yè)用地比重大，環(huán)境污染嚴重。鞍山市工業(yè)用地47.72平方公里，占城市建設用地總量的35.6％，人均工業(yè)用地37平方米，兩個指標都大大超過了國家標準（15％～25％和10～25平方米／人）。其中，鞍山鋼鐵公司工業(yè)生產(chǎn)用地就達到21平方公里。正是由于城市內(nèi)工業(yè)用地占地比重較大，人均工業(yè)占地超標，再加上歷史上鋼鐵生產(chǎn)與環(huán)境治理不相匹配，從而造成了嚴重的城市工業(yè)污染。近十幾年來，雖然不斷加強“三廢”污染的治理，加大環(huán)保投入，如鞍鋼平改轉(zhuǎn)等重大項目建設，使鞍山市的環(huán)境有較大改變，但存在的問題也并不容樂觀。我市單位GDP能耗遠遠高于全國城市平均水平；空氣污染指數(shù)小于100的天數(shù)僅為全年的62％；城市水域功能區(qū)水質(zhì)不達標，還存在劣Ｖ類水體；污水集中處理率僅為36.2％，遠遠低于70％的國家標準。雖沒有完全達到國家規(guī)定的有關標準，但污染仍存在。為此，應采取工程與生物等綜合措施加強污染治理，不斷改造土地的生態(tài)環(huán)境，工業(yè)廢水污染要達到全面控制。
2.人口密度大，居住用地比重偏低，居民生活質(zhì)量難以提高
截至2005年底，鞍山市市區(qū)人口密度為2 342人／平方公里，遼寧省為1 246人／平方公里，居住用地面積占城市建設用地面積的22.3％，接近國家城市建設用地標準的下限（20％～32％），道路廣場用地占城市建設用地的7.4％，低于8％～15％的國家標準，導致生活居住用地、道路廣場用地嚴重不足，生活、交通擁擠，居民生活質(zhì)量難以提高。
3.建成區(qū)內(nèi)綠地布局不盡合理
鞍山建設用地中綠地面積17.23平方公里，占建設用地的12.8％，平均每人達到7.77平方米，低于國家用地標準8％～15％和≥9平方米／人。表面上看，城區(qū)綠地面積符合國家標準，但是綠地多數(shù)分布在城區(qū)的東部，而城區(qū)的西部是主要的工業(yè)基地，約占工業(yè)用地的80％，此地區(qū)綠地面積較少，造成了綠地布局不合理的局面。
4.停車場用地少，不能體現(xiàn)大都市的風范
鞍山是百萬以上人口的特大城市，在以往的用地規(guī)劃和實際安排中對停車場的考慮較少，致使一些大型商場，如站前地區(qū)的新亞百貨、國泰商場、百盛等商場，立山商業(yè)區(qū)、鐵西商業(yè)區(qū)等地停車位嚴重不足；公共娛樂場所，如公園、銀行、劇院等公眾時間性集中使用的場所缺少停車場，使其效益和職能沒有充分發(fā)揮出來。
5.第三產(chǎn)業(yè)用地比重嚴重不足
鞍山是全國最早建立的工業(yè)基地，第二產(chǎn)業(yè)、特別是工業(yè)長期處于全市經(jīng)濟的主導地位，經(jīng)濟結構重型化特征十分明顯。雖然近幾年，鞍山圍繞建設開放型地區(qū)經(jīng)濟，堅持以開放促改革、促調(diào)整、促發(fā)展，進行“經(jīng)營城市”的探索和實踐，在積極發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)、大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)的同時，加速發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。但一、三產(chǎn)業(yè)、特別是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展一度較為滯后。鞍山中心商務區(qū)及商業(yè)服務、金融貿(mào)易、文體娛樂等體現(xiàn)中心城市功能的大型公共建筑尚不完善，對照發(fā)達國家發(fā)展經(jīng)驗和產(chǎn)業(yè)結構演變規(guī)律，鞍山第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展已明顯滯后。有關資料顯示，當人均ＧＤＰ達到1 000美元時，二產(chǎn)和三產(chǎn)的比例一般應為1：1.5左右，鞍山2005年人均GDP已達到22 583.03元，而二產(chǎn)、三產(chǎn)比僅為1：0.68，導致城市的集聚和輻射功能削弱，用地結構上不能適應服務業(yè)發(fā)展的需要。
三、城市用地布局的優(yōu)化構想
（一）治理環(huán)境污染，保護生態(tài)環(huán)境
要解決鞍山市工業(yè)用地比重大、居住用地比重偏低、第三產(chǎn)業(yè)用地嚴重不足的問題，主要措施是“退二進三”。
工業(yè)企業(yè)退出市區(qū)，是提高土地利用效益，完善城市功能，改善居民生活環(huán)境的重要措施。鞍山市城市總體規(guī)劃中已明確提出退出的范圍，即城市規(guī)劃建設用地區(qū)域以內(nèi)，且生產(chǎn)經(jīng)營場所位于旅游度假區(qū)、行政商務區(qū)等非工業(yè)區(qū)的工業(yè)企業(yè)，逐步遷出或關閉市區(qū)污染大、占地多等不適應城市功能定位的工業(yè)企業(yè)。其“退二進三”的主要形式：一是企業(yè)易地組織生產(chǎn)，將原生產(chǎn)場所或建筑物加以改建、擴建，使之改變原使用用途，或以土地使用權為條件進行合資、合作，從事第三產(chǎn)業(yè)設施開發(fā)。二是企業(yè)易地組織生產(chǎn)，將原生產(chǎn)場所由政府土地部門收購，然后以公開招標、拍賣的方式出讓給具備資質(zhì)和開發(fā)能力的開發(fā)商進行第三產(chǎn)業(yè)設施開發(fā)。
目前，鞍山市正在進行的“退二進三”規(guī)劃明確提出2010年以后，所有工業(yè)企業(yè)退出城市中心規(guī)劃區(qū)。幾年來，小型軋鋼廠、電纜廠、豆制品廠、棉印染廠、鞍鋼鋼管廠等20余戶企業(yè)先后遷出市區(qū)，騰出土地約130公頃。工業(yè)企業(yè)退出的土地，優(yōu)先用于服務業(yè)后進行房地產(chǎn)開發(fā)，或建設各類專業(yè)市場，或用于城市綠化。位于鐵西六道街的鞍鋼鑄管廠，占地11.5公頃，由于污染嚴重，早在“八五”期間，就被列入整體移遷的規(guī)劃中。目前，企業(yè)已遷往鞍鋼主廠區(qū)。動遷地騰出擬建設東北地區(qū)最大的零售超市——大福源超市。
利用工業(yè)企業(yè)退出的土地進行服務業(yè)的發(fā)展，不僅優(yōu)化了城市產(chǎn)業(yè)空間布局，改善了城區(qū)形象和生態(tài)環(huán)境，而且促進了工業(yè)企業(yè)通過異地搬遷改造向集約化、現(xiàn)代化方向發(fā)展，同時也促進了服務業(yè)的發(fā)展。
（二）發(fā)展新市區(qū)，加快住宅建設步伐，提高居住水平
根據(jù)鞍山市東西窄、南北長的帶狀特點，改善城市布局的重點是發(fā)展新市區(qū)，搞好新市區(qū)的設施配套建設，分流中心區(qū)人口，降低舊城區(qū)人口密度和建筑密度，推動舊城改造上新水平，從而形成城市外延與新區(qū)開發(fā)的有機結合。中心區(qū)重點發(fā)展服務業(yè)，騰出外遷企業(yè)用地發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和建設居民區(qū)。以建設經(jīng)濟適用住房為重點，改善中低收入的居住環(huán)境。
（三）統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，城建與綠化同步
目前，鞍山市以建設園林城市及環(huán)保模范城為目標，加強綠化工作及環(huán)保設施建設。城市規(guī)劃應重點考慮城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，一要保護好城市自然地貌，尤其是綠化基礎條件較好的山體、水體；二是各類建設項目，要按規(guī)劃預留足夠的綠化用地，在規(guī)劃城市景觀時，應把綠化作為重要內(nèi)容。城區(qū)綠化重點應放在綠化水平較低的鐵西區(qū)，促使綠地分布均衡，加快公共綠地尤其是街頭綠地、廣場綠地建設，使綠地系統(tǒng)平衡發(fā)展。
在完善城市基礎設施的基礎上，搞好城市干道、街巷和水系的綠化，高標準進行市區(qū)主要街道的綠化改造，廣泛進行主體綠化，建設環(huán)城林帶、二一九公園等大面積公共綠地（公園），增加全市綠化覆蓋率。
（四）加強社會事業(yè)基礎設施的配套建設，提高人民生活質(zhì)量，體現(xiàn)大都市風范
鞍山市在逐步完善文化、體育設施體系建設，在中心區(qū)內(nèi)建設大型影院、歌舞劇院、圖書館、展覽館、博物館等設施；在外圍建設區(qū)及文化中心，建設藝術館、科技館等設施，加快建設體育中心，完善體育場、館，建設深溝寺體育副中心。續(xù)建“玉佛苑”二期工程，開工建設玉佛塔、樂雪綠色生態(tài)觀光園等設施項目，隨著人們生活水平提高，私人汽車擁有量越來越多，在建設同時應注意體現(xiàn)大都市風范，預留足夠的停車場。
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