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二氧化碳封存技術相關國際法規與政策的回顧與分析
摘 要：二氧化碳捕集與封存技術（CCS）是未來減緩溫室氣體排放的一項重要技術， 在全球范圍內，C C S的示范和推廣都受到各方面的重視。然而對于CC S技術的應用， 特別是二氧化碳的運輸與封存，缺乏明確的監管監測相關法律法規將會成為嚴重的阻礙。歐盟一直積極推進C C S技術的發展， 同時也具有相對豐富的相關監管、激勵和補貼政策措施。本文對與C C S技術相關的國際法律框架以及歐盟相關政策進行了系統的梳理， 并著重分析了不同法律法規對C C S實施各方面的影響。在此基礎上， 總結了國際上現有法律法規的不足， 以期為我國的相關法規體系建設提供參考。
關鍵詞：CC S；國際框架；法規體系；政策影響
1 前言
二氧化碳捕集與封存（CCS）技術是為了應對全球氣候變化， 減少化石能源使用產生的二氧化碳排放而出現的， 被視為近期最具有潛力的減排技術之一。
作為一項新的減排技術，C C S技術尚處于研發階段，并未開始大規模商業推廣，在技術上和制度上都存在著許多問題和障礙。在技術方面， 將C C S技術引入到現有能源系統之中， 需要對能源系統的相關基礎設施進行重新設計和改造， 并且CCS技術本身尚不具備經濟性。在政策法規方面，CCS技術應用實施的法律框架和政策體系尚未成型， 特別是長期封存過程中的安全性和可靠性保障方面， 還是空白。二氧化碳的捕集與封存涉及到工業、環境、市場、知識管理以及財稅等各領域的多方面國際公約和國內相應法規。因此， 除成本和技術因素是決定CCS能否大規模推廣實施的關鍵性因素之外， 相關的政策法規保障也成為C C S盡快進入商業化生產階段的必要前提條件。
針對以上問題，本文對C C S實施相關的國際公約進行了回顧， 并重點對歐盟及其成員國的C C S相關政策進行分析研究。進一步系統地分析了C C S進行大規模應用和推廣的政策法規需求和現有政策措施的不足。本文的研究指出， 完善的政策法規是CCS這一新技術能夠快速產業化應用并長期有效地減少二氧化碳排放的前提條件。
2 國際相關法律框架及其對二氧化碳封存的規定及影響
目前， 與C C S技術相關的國際法律框架可分為兩個方面：一是對CCS的技術界定， 如（《聯合國氣候變化框架公約 及其 京都議定書 等；二是對于捕集的CO，在海洋封存的規定， 如（聯合國海洋法公約））和《防止傾倒廢物和其他物質污染海洋的公約》等。
2.1 際法律住絮中對CC S的界定
聯合國氣候變化框架公約 中提到附件一國家有義務“提高溫室氣體的匯①和庫 ’（第4.1.d條）。同時， 京都議定書》中提到“研究、促進、開發和增加使用可再生能源、二氧化碳收集技術和有益于環境的先進技術（第2.1.a條）”。其后簽訂的《馬拉喀什協定③））中也明確提出， “鼓勵締約方合作開發 推廣和轉讓排放溫室氣體較少的先進化石燃料技術和與化石燃料相關的捕集和存儲技術”（第5／CP.7號決定， 第26條）。此外，馬拉喀什協定）還在決定草案CMP.1第8條提到應優先重視與這類技術相關的研發、推廣和轉讓合作， 并促進發展中國家參與其中。
然而，在 框架公約》和（（京都議定書》當中，雖然把CCS技術視為一項減排選擇， 但都沒有明確定位C C S技術是否包括在減排機制之中。
2.2 翻際法律框架時CO 海洋封存的規定
二氧化碳已被明確界定為污染物， 因此， 二氧化碳的海洋封存及海域地質封存成為關注焦點之一， 涉及到很多相關國際公約的條款規定。主要國際公約包括 聯合國海洋法公約））和 倫敦公約 。
此外，還有一些地區性的公約，如（（東北大西洋海洋環境保護公約 和涉及北海沿岸國家防止有害物質污染方面的合作的 波恩公約》等。隨著二氧化碳封存技術的不斷發展， 在各公約的修訂案中，也根據各自的系統界定， 對二氧化碳封存的相關問題做出了相應的修訂和補充。
聯合國海洋法公約主要針對海底及底土資源，有文獻認為該公約也適用于底土之下的CO，封存活動。目前沿海國家專屬經濟區和大陸架封存CO的權利尚不確定；在注意并保證其他國家利益和相關國際法的前提下， 所有國家都可以在公海埋存CO 。2006年1 0月 倫敦公約 第一次締約方大會通過了關于CO：海洋封存的議案， 確立了CO 在大陸架區域的海洋封存合法性。修正案允許收集工業生產中產生的CO ， 并將其封存在海底地質結構中。但該修正案沒有提及是否可以將CO 注入到海洋中。
3 歐盟CCS相關政策及其影響
歐盟一直以來不但是C C S技術研發的先驅，同時也始終積極倡導CCS的相關立法和各方面實施的制度化和規范化。在歐盟各成員國的努力下，已經為CCS技術的實施做出表率。
3.1 歐盟二氧化碳封存指令
歐盟委員會為加強對C C S 實施的管理， 于200 8年1月發布了二氧化碳封存指令草案。該指令為應對氣候變化、確保二氧化碳的地質封存不對環境造成危害提供了法律框架。指令對以下幾個方面進行了詳細規定：（1）封存地選址與勘探許可；（2）封存許可；（3）封存地運營、關閉以及關閉后的責任；（4）第三方使用權；（5）一般規定；以及對之前一些指令的修正案。此外， 歐盟還成立了專門的技術委員會， 對C C S的具體實施進行指導和協助。
此外， 歐盟的一些其他指令也都涉及到二氧化碳捕集與封存， 如Direct ive 85／337／EC對CCS的設備提出要求；Direct ive 2000／60／EC修訂條例對二氧化碳封存地點進行規定；在D i—rective 2004／35／EC的相關條款中也加入了二氧化碳封存地點的相關規定。
3.2 對EI ETs的修訂及歐盟的相關補貼政策
歐盟委員會公布了一系列EU—ETS （歐盟碳排放權交易機制）的修正案提議。其中與C C S技術相關的三項最為重要的修正案是：解釋C C S在該機制中的角色， 有關拍賣和免費配額的規定， 以及通過新入者儲備來資助CCS活動。雖然EU ETS的修正法案尚未全部正式獲得批準，但CCS已經被納入到EU ETS的附錄I中。從某種意義上說，ETS將是推動CCS發展的主要工具。
此外， 當前的一些補貼政策會對C C S產生一定的影響。歐盟CCS補貼政策大致可以分為兩類：
降低碳捕集和封存設施和運營成本的政策（歐共體國家補貼指南）， 以及為參與碳捕集和封存提供附加價值的政策（環境稅減免，單項投資補貼）。前者在技術成熟的初期階段更為有效， 后者在技術實現商用之后更為合適， 二者互為補充。新的歐共體國家補貼指南在2001年基礎上進行了大量的修訂， 明確指出對CCS規模示范工廠的補貼將持續到201 5年。但在肯定了CCS技術的戰略重要性的同時， 歐洲委員會認為制訂與整體C C S產業鏈或要素相關的補貼授權指南還為時尚早。
3.3 歐盟不同成員國對實施C C S的態度和政策
在有關CCS的指令制定和EU～ETS修訂案立法過程中， 不同成員國對CCS技術的政策和態度有所不同。雖然一些成員國已經開始征收二氧化碳稅，但只有瑞典根據所封存或所隔離的二氧化碳氣體容量提供相應碳稅抵減優惠。從對C C S態度來看，沒有一個成員國反對該技術，但有一些國家反對歐盟所建議的資助方案。
歐盟成員國在立法過程中的態度也在持續發生變化。大部分成員國反對將拍賣收益用于指定用途。比利時表示可以接受指定款項用途的作法；丹麥認為C C S不得強制實施；波蘭認為由于C C S技術降低能效并增加能源生產成本， 且尚未對工業應用進行檢驗，所以碳捕集還未準備就緒。雖然這些態度可能在未來發生轉變， 但歐盟決策者對于實施一項長期、穩定和全面的C C S政策框架仍無法取得一致意見。
3.4 CCS相關的知識產權政策
就CCS而言，知識產權主要指專利和商業機密。目前尚沒有針對C C S相關技術的國際專利分類表。C C S的實施涉及到一系列不同技術、相應成熟期和商業利益。開發和推廣這些技術則要求政策框架鼓勵研發并確保其知識產權保護。
目前幾項由政府和商業機構運行的C C S項目， 其知識產權相關內容都由各項目的合同分別進行規定，各不相同。表2顯示了現有部分國際CCS項目的知識產權管理狀況。
4 現有CCS相關的國際法律框架及歐盟相關政策的不足
通過對國際法律框架和歐盟相關政策的分析可以發現， 制定CCS技術應用（特別是CO，的封存）相關制度的必要性和緊迫性雖然得到了廣泛的認同，但仍處于初期階段， 其發展和完善需要相對復雜的過程。
歐盟現有的二氧化碳地下封存指令尚不完善。
沒有明確相關的環境和氣候破壞責任的界定。損失成本的界定和估算涉及到泄漏CO 的容量、環境信息、外部社會成本和業主的經營成本等多方面因素。同時，封存階段的風險溢出后也將導致碳捕獲和運輸運營的成本增加，從而提高整個CCS項目的風險水平。此外， 歐盟相關法令中盡管包括對CCS的影響評估， 但在很大程度上仍然缺乏可操作性。目前歐盟的戰略環境評估方法（S E A）對C C S的戰略評估規定還不是很明確。與可再生能源政策的相互作用、對能源消費結構的影響以及對歐盟外的C C S技術需求的影響都沒有進行分析和闡述。
歐盟已經意識到現有法律法規的不足，并開始著手進行完善， 以減少法律風險，增加監管的透明度。但CCS是一種新技術， 相關示范工程的封存時間還較短，封存經驗和啟示仍需要較長時間積累。同時，未來的排放配額成本以及排放交易本身也存在著較高的不確定性。在技術、資金、市場及其他多方面因素的共同影響下， 建設和完善C C S相關的法律法規框架可能需要一個相對漫長的過程。
在國際應對氣候變化的戰略和公約中， 盡管多次提到鼓勵CCs技術的開發、推廣和轉讓，但是京都議定書 中現有的各種減排機制，都未將CCS技術納入其中。在2012年l 2月召開的哥本哈根氣候大會上， 雖然一些利益相關方強烈要求將CCS納入到CDM 中，然而大會也并未就此做出決定，僅確定這一問題“最早將于2012年開始考慮”。因此，對CCS技術的明確定位，是在未來氣候變化談判與相關協議制定中需要解決的首要問題。
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