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淺談農村社會養老保險中的違規操作現象
農村社會養老保險是一項造福于8億農民的偉大工程。自1992年民政部關于《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（下稱《基本方案》）頒布實施以來，全國已有30個省、直轄市和自治區1800多個縣（市、區）開展了這項工作，8200多萬農民參加了保險，積累農保基金達120多億元，已有40多萬農民領取了養老金，支付金額1.82億元（喬曉春，1999）。這表明，我國農村社會養老保險制度的發展方向是正確的，成績也是明顯的。但由于沒有可資借鑒的經驗，加之觀念和管理滯后，使農村社會養老保險工作在實際執行中出現了諸多違規操作現象，嚴重阻礙了這項工作的不斷深入和完善。本文試圖就當前農村社會養老保險中的違規操作表現及其成因作以分析。一、違規操作現象分析
農村社會養老保險，同其他社會保險或社會保障一樣，保險對象的界定、保險資金的籌集、管理與使用，是三個最基本最重要的問題。正是在這幾個問題上，出現了諸多違規操作現象。所謂“違規操作”，是指突破了民政部關于《縣級農村社會養老保險基本方案〈試行〉》的規定或與《基本方案》的規定明顯不同乃至完全相反的情況。
1.保險對象中的違規操作
《基本方案》規定；“農村社會養老保險對象為具有農村常住戶口，年齡在20～60周歲的農村居民”。但通過我們對山東省的膠南、聊城、萊洲、平陰等6縣（市）15個鄉鎮、村的調查發現，各地都不同程度地存在著與《基本方案》不盡相符的違規操作現象，具體表現在兩個方面：
其一，保險對象的適用年齡出現較大偏差。《基本方案》規定：繳納保險金的年齡為20～60歲，這一年齡規定無疑是正確的。該年齡段的人口基本處于勞動年齡中，正在從事社會勞動，把其收入的一部分用于未來的老年生活，是為社會倡導并為世界所通行的。然而，在有些地方的實際執行中卻出現了較大偏差，一方面，存在著年齡越大參加保險越少的傾向；另一方面，大批在《基本方案》所規定的年齡段以下的人口成為主要的保險對象，出現了“保小”不“保老”的傾向。這從下表所反映的調查統計情況可見一斑。
表1 部分村投保對象年齡構成狀況
附圖
注：(1)本文僅從研究的角度提出問題，隱去具體的村名是避免產生不必要的誤解。(2)全為11歲
就我們所隨機調查的A、B、C三個村而論，它們分屬于兩個市的三個不同鄉（鎮）。調查發現，投保者的年齡在19歲及以下者，占全部投保人口的90%以上，少數村、鎮達到100%；其中又以0～10歲年齡組更為突出，平均占所在村、鎮全部投保人口的70%以上，而36歲及以上的法定投保對象的參投率幾近為零。
保險對象年齡的前一種偏差，使中年和快要進入老年的投保者減少；而后一種偏差，顯然是與開展這項工作的初衷和養老保險的本意相悖的，屬于違規操作之列。
其二，保險對象“名實”不符，集體或家庭投保帳戶大量存在。《基本方案》規定；“個人的交費和集體的補助（含國家讓利）應分別記在個人名下，”“按人立戶記帳建檔”。這是落實養老保險制度，保障投保對象屆時足額領取養老保險金的基本措施之一，具有較強的規范性和法制性要求。然而，在執行中，也出現了不同程度的違規操作現象。一方面，一些村、鎮領導為了避開挨家逐戶，按人記帳立檔的繁瑣和工作難度，又不致于在上級考核中使此項指標失分，便采取了“快速、便捷”的方法，以村或鄉鎮集體名義墊支了保費，從而出現了保險對象的“集體化”形式。如膠南市的王臺鎮，1997年1～7月份，全鎮參加投保的34個村中即有15個村集體交納保費254752元，均不在個人名下；該市隱珠鎮北高家莊，1996年集體投入保費7000元，3年過去了，至今也未研究如何落實到個人；臨清市尚店鄉，1995年以鄉的名義交納保費14.3萬元，至今同樣沒有落實到人。對此，該市民政局領導說：“也不知道從哪里弄的這些錢，但具體到投保人，作難了”。另一方面，在一些村、鎮采取了收取保費與夏征提留同時進行，以家庭為單位，以工代險、以糧代險的辦法，至于投保對象是家庭中的哪位成員卻未落實，從而出現了大量的“家庭帳戶”。表2即是我們調查情況的統計反映。
表2 6縣（市）投保帳戶分布情況統計
帳戶形式 集體
鄉鎮 村 家庭 個人
調查點數 12 86 108 546
實有帳戶數 2 37 42 232
比重 16.7 43.0 39.7 43.3
大量集體和家庭帳戶的出現，固然與農村社會養老保險工作難度大且上級一度把此列為考核指標而強制推行有關，但其反映的問題是十分明顯的，不僅造成了投保對象的“名實混亂”，增加了涉老部門的工作難度；而且為農村養老保險基金的挪用乃至侵占網開一面。
2.保險基金籌集與管理使用中的違規操作
農保是為保障農民年老喪失勞動能力后的基本生活而籌集的專款專用的社會養老基金，包括個人交納、集體補助以及投入運營后的增值三部分。《基本方案》規定；“基金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則”，“基金以縣為單位統一管理，保值增殖主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行”。然而，在一些地區的實際執行中，同樣存在著與上述原則不盡相符，甚至相悖的違規操作現象。
其一，保險基金的籌集模式和原則被打破，出現了“個人全部交納”和“集體補助為主”兩種不規范的做法。我們調查的6市（縣），投保人口約有40萬人，占應投保人口的40%，累計收取保費達2億元，其中95%以上的村、鎮實行的是由農民個人全部承擔的辦法。如膠南市，自開展養老保險以來的近7年里，只有10個村（居）給762位農民給予過集體補助，累計補助金額約10838元；萊州是6市（縣）中經濟條件最好、集體補助最多的，但其受助對象也僅占其投保總人數的1/5左右。這種“全部個人交納、集體不予補助”的現象，本方案》的原則相比，看起來僅是“字面”差異，但其執行結果，卻在很大程度上低估了“集體補助”在推動農村社會養老保險中的誘導和催化作用。
其二，保險基金的管理混亂，違規投資和違規使用現象在一些地區大量存在。據南京大學社會學系（杜夏、1999）對江蘇省7個市（地）25個縣（區）農村社會養老保險基金管理與使用情況的調查認為，當前農保基金違規投資和違規使用現象，主要表現為地方政府擠占、挪用、基金進入地方財政、存入非銀行性金融機構和基金管理部門自身擠占挪用四種情況。1998年江蘇25個縣（區）歷年累計保費總額為12.67億元，當年違規投資和違規使用總額卻達4.38億元，占保費總額的34.5%。其中，因受地方政府行政干預而違規挪用、放貸的基金（即地方政府擠占挪用）占全部違規基金總額的30%以上，是所有違規操作行為中最為嚴重的一種；被地方財
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