淺談行政與行政法
我國(guó)行政法依法行政原則移植于德國(guó)，如何分析行政與行政法?
一、行政與行政法
行政法，顧名思義是關(guān)于行政的法。行政法上所說的行政是一個(gè)復(fù)雜的問題，有其特定的含義，可概括為：是公共行政，受特殊的法律規(guī)則支配。是特定歷史階段的公共行政，主要指行政機(jī)關(guān)的組織管理活動(dòng)，即形式意義上的行政，由于現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性，某些實(shí)質(zhì)意義上的行政也受行政規(guī)則支配。行政法并不以國(guó)家公共行政為限，行政機(jī)關(guān)以外的公共組織所為的公共行政活動(dòng)也在行政法的調(diào)整范圍之內(nèi) 。
在法國(guó)，行政法被認(rèn)為是調(diào)整行政活動(dòng)的公法。行政法首先是公法的組成部分，其次是公法中專門調(diào)整行政活動(dòng)的部分。
在英美國(guó)家，行政法被認(rèn)為主要是“控制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的法律” 。英美的行政法觀是由其制度所生成，與其法律不分公法、私法，注重程序問題的傳統(tǒng)相吻合。
所謂行政法是調(diào)整行政活動(dòng)的法規(guī)規(guī)范的總稱，它主要規(guī)范承擔(dān)國(guó)家行政權(quán)力的組織，行政權(quán)力的活動(dòng)以及對(duì)行政權(quán)力后果如何補(bǔ)救，其目的在于實(shí)現(xiàn)依法行政，確認(rèn)或建立行政法律秩序 。其包含的含義為：行政法的核心是對(duì)行政權(quán)力的控制，是規(guī)范承擔(dān)行政權(quán)力的組織、行政權(quán)力的活動(dòng)、以及對(duì)權(quán)力行使的后果進(jìn)行補(bǔ)救的法律，目的在于實(shí)現(xiàn)依法行政，確認(rèn)或建立符合人民利益和意志的行政法律秩序，依法行政是行政法的基本原則，是貫穿所有行政法規(guī)范的核心，是行政法的精神。
二、行政法基本概念與特點(diǎn)
(一)基本概念
所謂行政法，是指行政主體在行使行政職權(quán)和接受行政法制監(jiān)督過程中而與行政相對(duì)人、行政法制監(jiān)督主體之間發(fā)生的各種關(guān)系，以及行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。它由規(guī)范行政主體和行政權(quán)設(shè)定的行政組織法、規(guī)范行政權(quán)行使的行政行為法、規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行程序的行政程序法、規(guī)范行政權(quán)監(jiān)督的行政監(jiān)督法和行政救濟(jì)法等部分組成。其重心是控制和規(guī)范行政權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
控權(quán)貫穿行政法制度的全部，從控權(quán)期間分析，行政組織法屬事先控權(quán)，行政行為法、行政程序法屬事中控權(quán)，行政監(jiān)督法屬全程控權(quán)，本文由行政救濟(jì)法屬事后控權(quán)。
(二)特點(diǎn)
行政法在形式上沒有一部完整的法典，而是由分散于憲法、法律和法規(guī)等為數(shù)眾多的法律文件中的規(guī)范組成。
實(shí)體法與程序法沒有明確的界分，有關(guān)行政活動(dòng)的法律規(guī)范，往實(shí)體和程序規(guī)范同在一個(gè)法律文件之中，就整體而言，行政法規(guī)范更多的是程序規(guī)范，而且程序規(guī)范占主導(dǎo)地位。例如2011年6月30日頒布的《行政強(qiáng)制法》，全法71條，程序性規(guī)范高達(dá)50余條，占絕大多數(shù)。
行政為所欲為與行政法規(guī)范之間聯(lián)系密切，不可分割。在法國(guó)，行政法是在行政法院的判例的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，抽去判例，法國(guó)就無所謂行政法 ，脫離了行政訴訟這一基礎(chǔ)，行政法無從產(chǎn)生。
三、行政法基本原則
行政法基本原則是指導(dǎo)和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)、規(guī)范行政行為的實(shí)施和行政爭(zhēng)議的處理的基礎(chǔ)性法則，是貫穿于行政法具體規(guī)范之中，同時(shí)又高于行政法具體規(guī)范，體現(xiàn)行政法基本價(jià)值觀念的準(zhǔn)則。
1、合法性原則
又稱依法行政原則、法治行政原則，指的是行政機(jī)關(guān)的一切行為都必須遵守法律，依法而為，受法律的約束。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行;沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。
我國(guó)行政法依法行政原則移植于德國(guó)，英國(guó)稱之合法性原則。1993年，應(yīng)松年老師提出法律保留、法律優(yōu)先、法律優(yōu)位 。
法律保留：重大事項(xiàng)由法律規(guī)定，《立法法》第九條絕對(duì)法律保留事項(xiàng)：犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)。
法律優(yōu)先、法律優(yōu)位：指行政機(jī)關(guān)必須遵守現(xiàn)行有效的法律。
例如1997年公安部《計(jì)算機(jī)停息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際安全保護(hù)管理辦法》(公安部33號(hào)令)規(guī)定的部分內(nèi)容，被2005年《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第六十八條規(guī)定所涵蓋，因此，在法律適用上，應(yīng)優(yōu)先適用《治安管理處罰法》。
2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施剛要》，明確指出依法行政的基本原則。
2、比例原則
比例原則，又稱合理行政，源于德國(guó)法的原則。目前，英國(guó)也在采用此原則，稱之為合理性原則。指的是所有行政活動(dòng)，尤其是行政機(jī)關(guān)根據(jù)裁量權(quán)作出的活動(dòng)，都必須符合理性，公平公正對(duì)待、同等情況同等對(duì)待。
此原則強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)手段和目標(biāo)成比例，設(shè)定目標(biāo)時(shí)要考慮手段的必要性要求，只有目標(biāo)沒有手段，必將導(dǎo)致不擇手段 。實(shí)施手段時(shí)要考慮適當(dāng)性要求，行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。當(dāng)多種手段并存時(shí)，應(yīng)從輕到重的選擇適用。還要考慮經(jīng)濟(jì)性的要求，考慮到投入和產(chǎn)出的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式，有損害結(jié)果時(shí)，要遵循最小損害原則。
3、程序正當(dāng)原則
行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見;要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。
程序制度的核心是理性，包括工具理性、溝通理性，司法主要是工具理性，其解決的是技術(shù)問題，立法、決策是溝通理性，解決的是民主問題。
4、信賴保護(hù)原則
又稱誠(chéng)實(shí)守信原則，德國(guó)強(qiáng)制有法依法，無法依承諾，不能出爾反爾。法律的重要目標(biāo)就是安定性，不能因?yàn)樯贁?shù)人的利益，犧牲多數(shù)的利益，也不能因多數(shù)人的利益，犧牲少數(shù)人的利益。
體現(xiàn)在我國(guó)行政法中，就是指行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定;行政機(jī)關(guān)規(guī)定或決定一旦作出，不得輕易更改，確因國(guó)家利益、公共利益必須改變時(shí)，必須有充分的法律依據(jù)、遵循法定程序，還應(yīng)當(dāng)給予權(quán)利受損的人補(bǔ)償 。
5、效率原則
提高行政效率，積極履行法定職責(zé)，禁止不作為或者不完全作為。遵守法定時(shí)限，禁止超越法定時(shí)限或者不合理延遲。盡可能減少當(dāng)事人的程序性負(fù)擔(dān)，節(jié)約當(dāng)事人的辦事成本 。《行政許可法》第二十六條規(guī)定。
效率性是現(xiàn)代社會(huì)法治的要求，2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施剛要》中，明確提出高效便民的要求，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。
6、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則
又稱責(zé)任行政原則，指國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須對(duì)自己所實(shí)施的行下活動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，整個(gè)行政活動(dòng)應(yīng)處于一種負(fù)責(zé)任的狀態(tài)，不允許行政機(jī)關(guān)只實(shí)施行政活動(dòng)，而可以對(duì)自己的行為不承擔(dān)責(zé)任。違法或不當(dāng)行使行政職權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，是行政賠償制度的理念基礎(chǔ)。
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