城鎮(zhèn)化用地保障思考論文

城鎮(zhèn)化用地保障思考論文

　　傳統(tǒng)的用地保障方式，已經(jīng)力不從心。

　　傳統(tǒng)的保障方式不能有效保障“兩化”互動(dòng)和全域推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。拉動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“兩化”互動(dòng)，土地是決定要素。傳統(tǒng)的保障方式一是靠用地計(jì)劃。《土地管理法》決定了用地計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的約束，近些年僅靠下達(dá)的年度用地計(jì)劃解決不了瀘州的園區(qū)和城鎮(zhèn)發(fā)展，解決不了大項(xiàng)目的落地問題。每一個(gè)國家和城市的發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化都是必然路徑。因此，未來僅靠用地計(jì)劃解決不了“兩化”互動(dòng)和新農(nóng)村建設(shè)。二是靠項(xiàng)目拉動(dòng)。現(xiàn)行實(shí)施增減掛鉤、土地整理和工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目政策，已滯后于發(fā)展的需要。因此，必須立足長遠(yuǎn)，著眼現(xiàn)實(shí)，研究更加有利于實(shí)現(xiàn)推動(dòng)發(fā)展和有效保護(hù)土地資源的政策措施。農(nóng)村后備土地資源未得到充分利用。瀘州市目前有農(nóng)村人口408余萬人，共有農(nóng)村宅基地面積80.66萬畝，人均宅基地131.64平方米。全市常年轉(zhuǎn)移輸出農(nóng)村勞動(dòng)力135萬人，占全市農(nóng)村人口的33%，舉家外出務(wù)工人數(shù)為25萬人，占全市農(nóng)村人口的6.1%。大量農(nóng)村人口外出務(wù)工，農(nóng)戶“空巢”現(xiàn)象突出，造成大量農(nóng)村建設(shè)用地閑置。當(dāng)前有很多農(nóng)民已經(jīng)全家在城鎮(zhèn)扎根，雖有固定職業(yè)，但宅基地未得到有效利用。而另一方面，城鎮(zhèn)的建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地嚴(yán)重不足，不利于加快城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和土地的集中經(jīng)營。增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施受多方政策制約。一方面，增減掛鉤項(xiàng)目立項(xiàng)、指標(biāo)下達(dá)和審批權(quán)限均在省一級(jí)。要獲得項(xiàng)目立項(xiàng)，需要具備一定條件和多個(gè)程序。同時(shí)，在推進(jìn)項(xiàng)目時(shí)受到計(jì)劃限制。按照《瀘州市新村建設(shè)規(guī)劃（2012～2020年）》，規(guī)劃期內(nèi)共計(jì)規(guī)劃建設(shè)新農(nóng)村聚居點(diǎn)2700個(gè)，而全市年均獲批掛鉤項(xiàng)目5～7個(gè)，年均通過掛鉤項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)新農(nóng)村聚居點(diǎn)40個(gè)左右，按此速度，需要70年才能完成新農(nóng)村建設(shè)，這顯然難以滿足未來新農(nóng)村建設(shè)需求。另一方面，建新區(qū)只限在區(qū)縣范圍內(nèi)布局，限制跨區(qū)縣異地布局。瀘州市古藺、敘永兩縣有大量的后備資源，但瀘州未來發(fā)展需要用地的區(qū)域在城市周邊的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，目前的掛鉤政策將會(huì)造成急需用地的地方仍然不能獲得指標(biāo)來源。因此，若不改革目前的限制政策，不利于資源的合理配置，有礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

　　建設(shè)用地空間的拓展，要靠制度創(chuàng)新

　　針對(duì)現(xiàn)行土地管理政策存在的一些制約因素，建議在不增加或少增加建設(shè)用地、不減少耕地特別是優(yōu)質(zhì)良田的前提下，適度放寬土地管理政策，努力拓展建設(shè)用地空間，為“兩化”互動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施提供有力土地保障。項(xiàng)目由政府主導(dǎo)向農(nóng)民自主參與轉(zhuǎn)變。當(dāng)前增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施幾乎都是以政府為主導(dǎo)，在項(xiàng)目組織、申報(bào)、立項(xiàng)、實(shí)施和監(jiān)督等環(huán)節(jié)均是政府行為，農(nóng)民被動(dòng)參與導(dǎo)致積極性不高。建議把目前成都模式和重慶“地票制”的優(yōu)點(diǎn)進(jìn)行綜合利用，逐步探索通過廣泛宣傳、不斷優(yōu)化安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和管理模式，探索農(nóng)民由被動(dòng)接受向主動(dòng)參與的轉(zhuǎn)變。讓農(nóng)民從思想上轉(zhuǎn)變觀念，切實(shí)認(rèn)識(shí)到實(shí)施增減掛鉤不僅是政府加快新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的需要，更是改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、改善自身生存環(huán)境和生活條件的需要；凡涉及拆舊、復(fù)墾、新建、進(jìn)城等農(nóng)民利益的事項(xiàng)，都由農(nóng)民來做主，讓農(nóng)民參與項(xiàng)目的全部過程。同時(shí)，不斷完善項(xiàng)目自行管理模式，探索“農(nóng)民申報(bào)、政府監(jiān)督”機(jī)制，切實(shí)做到“引導(dǎo)不決斷，政府不包辦”，“雙保”有實(shí)效，農(nóng)民利益有保障。轉(zhuǎn)變項(xiàng)目計(jì)劃管理方式。從目前的現(xiàn)狀來看，增減掛鉤項(xiàng)目的立項(xiàng)和實(shí)施受到掛鉤計(jì)劃的制約，直接導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間周期較長，不利于“兩化”互動(dòng)和新農(nóng)村建設(shè)的加快推進(jìn)；同時(shí)我國農(nóng)村現(xiàn)狀千差萬別，按現(xiàn)行“一刀切”政策，不利于山區(qū)和落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。瀘州市地處西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)展起步晚，發(fā)展后勁足，農(nóng)村扶貧和民生工程及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，且是以丘區(qū)和深丘區(qū)為主。建議以新農(nóng)村建設(shè)為抓手，利用現(xiàn)有農(nóng)村宅基地面積大的優(yōu)勢，在充分尊重農(nóng)民意愿前提下，最大限度調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)民的積極性，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求，決定農(nóng)村宅基地拆舊復(fù)墾和置換指標(biāo)的速度，最大限度滿足新農(nóng)村、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地需求，實(shí)現(xiàn)增減掛鉤項(xiàng)目由簡單計(jì)劃管理向發(fā)展需求管理的轉(zhuǎn)變。改變項(xiàng)目現(xiàn)狀管理模式。現(xiàn)行掛鉤項(xiàng)目的成片拆除模式，已不適宜在深丘、低山地區(qū)實(shí)施，加之項(xiàng)目從申報(bào)到實(shí)施有較長的周期，導(dǎo)致農(nóng)民意愿的頻繁變化，極大地阻礙了加快新農(nóng)村建設(shè)和“兩化”互動(dòng)推進(jìn)的步伐。探索在一定區(qū)域內(nèi)，改變項(xiàng)目的管理模式勢在必行。建議以第二次土地調(diào)查和農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證成果為基礎(chǔ)，以農(nóng)戶為單元，引導(dǎo)農(nóng)民自行拆除復(fù)墾的宅基地，扣除其建新占用耕地后的新增耕地指標(biāo)，經(jīng)主管部門驗(yàn)收后納入掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，同時(shí)配套制定補(bǔ)償政策。拓寬掛鉤項(xiàng)目建新區(qū)使用范圍。加快推進(jìn)“兩化”互動(dòng)，必須以立足保障發(fā)展需求為出發(fā)點(diǎn)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕為目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，農(nóng)村土地級(jí)差收益必須達(dá)到最大化，才能更好改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，讓農(nóng)民早日脫貧致富。因此，建議拓寬掛鉤項(xiàng)目建新區(qū)的布局范圍，建新區(qū)不落實(shí)到具體區(qū)域，且將復(fù)墾掛鉤指標(biāo)在全市范圍內(nèi)流通，實(shí)現(xiàn)級(jí)差收益最大化。這既能進(jìn)一步提升土地保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，又能為項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民帶來更大實(shí)惠，從而真正享受“兩化”互動(dòng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展帶來的巨大成果。

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