當代農村返貧現狀與策略論文

當代農村返貧現狀與策略論文

　　一、當前我國農村返貧現狀與特征

　　我國經過大規模扶貧開發，絕大多數貧困人口已經解決溫飽問題，扶貧開發進入攻堅階段以后，農村經濟運行環境逐步向市場經濟轉化，我國農村返貧呈現以下新的特點：

　　第一，返貧現象呈現明顯的地域性。我國地域廣大，農村貧困地區分布極不平衡，經濟發達地區農村雖有返貧現象，但也僅僅是個別農戶的問題。而自然環境條件惡劣、經濟發展水平低、原先貧困面積較大的中西部連片地帶是我國農村返貧的集中發生地區。據有關調查研究表明，盡管在總體上我國無論是那些貧困面積大的連片地帶，還是貧困面積小的零星插花地帶都有返貧現象。但從地域上來看，返貧的分布卻是不均勻的。返貧程度深、返貧率高的地區往往出現在那些貧困面積大的連片地帶，而貧困面小的東部地區的返貧率相對要低許多。比如，貧困面大的西南、西北地區的返貧率高達２０％以上；西北有個別省份甚至出現過返貧人口超過脫貧人口的情況。老少邊窮地區返貧率高。老少邊窮地區中有相當一部分地區屬于自然災害多發地區，生產、生活條件差，抵御自然災害的能力低，一遇災害就容易造成大面積的返貧。近年來，由于未脫貧人口主要集中在經濟欠發達、自然環境惡劣的地區，雖然經過艱苦卓絕的努力，脫貧人口數量停滯不前的狀況依然難以改善，即使是我國農村扶貧形勢出現重大轉機，脫貧人口數量創五年來最高的２００４年，脫貧人口也僅有３００萬，返貧率仍在１０％左右。［１］

　　第二，返貧現象的嚴重性。雖然中國的反貧困行動取得了很大的成就，但中國的返貧現象仍十分嚴重。據有關部門統計，中國目前各地返貧率平均達到１５％左右，而有的統計則認為中國目前返貧率為１５％~２０％，甚至達到２０％～３０％。例如，世界銀行“秦巴”扶貧項目中，１９９８－１９９９年的脫貧農戶比重為８％，返貧農戶卻高達１１．５％。［２］西南、西北的一些地區更高達２０％以上。有些地方脫貧農民的返貧率高達５０％以上。［３］

　　尤其值得注意的是，２００３年，中國農村貧困人口首次出現反彈。來自扶貧辦的數據表明，２００３年，全國多數省份的貧困人口均有減少，但以下省份卻有所增加，黑龍江省４３萬，陜西省３７萬，安徽省６６萬，河南省５３萬。４省返貧人口數量超過了２００萬人。此消彼長，新增８０萬人。［4］

　　第三，返貧現象的頻發性和反復性。從時間上來看，中國的返貧問題具有頻繁性和易發性。中國有些地區幾乎每年都要發生一兩次大的返貧。而且返貧往往來得很快，外界一有些不利因素，馬上就會造成返貧的出現。這反映了中國脫貧戶的抗貧能力和基本素質較差。尤其是少數經濟基礎差的脫貧農戶抗御經濟風險能力薄弱，在某些因素的制約下，往往陷入“脫貧—返貧—再脫貧—再返貧”循環之中難以自拔，甚至脫貧后富裕起來的農戶也會因家庭經濟條件惡化而返貧。據有關資料顯示，目前中國農村還極有可能返貧的農村低收入人口５８２５萬人。［5］

　　第四，返貧現象的個體性。據對返貧戶的分析顯示，無論是返貧率高的地區，還是返貧率低的地區，在返貧戶身上普遍都存在著身體健康狀況差、受教育程度低、收入來源單一、觀念落后等個人素質問題。這反映了返貧戶的一般特征。

　　第五，農村返貧原因的不均衡性。它不僅反映在地區之間返貧發生率不均衡，而且主要表現在發生返貧的時期上，各個年份也不盡相同。返貧的反復性、不均衡性特征，從一定意義上說，是由于導致返貧因素的多樣性造成的。從我國農戶返貧的原因看，有的是因災返貧，有的是因病返貧，有的是因子女教育費用迅猛上升返貧，有的是結婚大操大辦返貧，有的是因生態惡化返貧，有的是因扶貧項目效益短期化返貧，有的是因市場風險返貧，有的是因亂集資、亂收費返貧，有的是因聚賭而返貧等等。這些導致返貧的因素，雖然對不同農戶返貧所起的作用不同，但是，所導致的結果大體是相同的——重新返貧。

　　二、當前我國農村返貧治理中存在的問題

　　在我國政府的扶貧開發工作取得一定成績的同時，也不能忽略扶貧對策本身及其具體實施的種種不足，例如，目前的“數字脫貧”和“政績脫貧”的“限期脫貧”、“快速催肥式”的“短期脫貧”、“只輸血不造血”的“項目扶貧”［６］等都不能從根本上有效遏制返貧現象，主要表現在以下幾個方面：

　　第一，“數字脫貧”和“政績脫貧”問題。

　　為確保完成“八七”扶貧攻堅計劃，各地縣乃至鄉村都制訂了年度脫貧計劃，即要求一個縣每年要有多少個鄉、多少個村、多少人解決溫飽，一年要有幾個縣實現整體脫貧，這種“限期脫貧”的目標責任制，對加大扶貧工作力度當然是有利的，但同時也免不了浮夸和弄虛作假。一些地方的政府在扶貧時熱衷于在公路旁搞集中連片的示范工程，也就是面子工程。由于這些樣板工程都是投入大量資金建成的，其他貧困地區難以從中借鑒。一些地方在扶貧問題上搞數字游戲，對上爭取資金時，就把貧困人口數增大；而當談及政績時，又瞞報貧困人口。這些來自基層的數字是上級黨組織和政府決策的重要依據，數字游戲使一些決策一出臺就脫離了實際。“數字脫貧”和“政績脫貧”問題導致扶貧統計工作嚴重失真，影響扶貧工作的決策和規劃。

　　第二，政府短期行為問題。

　　政府短期行為嚴重，“快速催肥式”扶貧導致脫貧基礎不牢固，扶貧政策缺乏長期有效的發展戰略。進行扶貧攻堅，在一些地區最常用的辦法就是千方百計尋找“短、平、快”的項目。［７］這種做法立竿見影，短期內貧困者在有關方面的大力扶持下也許一時躍到貧困線之上，然而并沒有從根本上提高貧困者生存和發展的能力。一些地方政府及其工作人員習慣于消極的救濟，常把扶貧當作行政任務，當作施舍與救濟，認為給物給錢就完事，過分注重短期內脫貧的人數，忽視了扶貧質量，從而使扶貧缺乏長期有效的發展戰略。實踐證明，這樣的扶貧治標不治本，很難持續發展。所以貧困者總是徘徊在貧困的邊緣，一遇天災人禍，就會再次陷入困境。

　　第三，重視物質投入，忽視精神脫貧。

　　我國政府利用行政體系推動的扶貧方式對經濟、物質投入比較重視，而對貧困人口精神、思想觀念、人力資本等方面的扶持卻非常少。由于貧困者長期生活在貧困之中，形成了一種特定的生活方式和特定的思維模式，以及特定的行為規范和價值觀念，例如，“好吃懶做”、“不思進取”、“安于現狀”等，這些價值觀念不同程度地阻礙了貧困地區的發展，而我國長期以來形成的以政府為主體的扶貧模式在某種程度上又強化了這種文化。“伸手要錢要物，安于現狀與清貧，不能苦干，但愿苦熬，坐以待援，溫飽即安”等觀念構成了貧困農村的“敗血”機制的主體部分，如果不轉變這些價值觀念，貧困文化就不可能消除，就不能從根本上改變貧窮，一遇外在環境變化就很容易返貧。

　　第四，貧困者并非真正的脫貧主體。

　　貧困地區尤其是貧困戶的主觀能動性和積極性不能充分發揮，未能讓貧困戶、貧困地區真正成為扶貧、脫貧的主體。然而，反貧困中的政府主導行為，常常使貧困者對政府和基層行政組織產生依賴。由于扶貧工程大多被當作政績來完成，沒有充分考慮是否符合貧困者的實際情況，在扶貧過程中也沒有把貧困者當成脫貧的主體，而是把他們當作脫貧的工具，所以，在貧困者看來，反貧困就是政府的事，而與自己無關，政府給錢就要，政府讓干就干，項目成功固然好，不成功也沒有自己的事，并且越貧困，自我發展能力越弱，政府投入就越大，由此形成了“等、靠、要”的思維模式，出現了貧困者與政府在反貧困中的博弈。一旦政府投入減少或不能持續投入時，他們中的有些人就會重新步入貧困。

　　第五，農村扶貧投資結構不合理的問題。

　　國家雖然每年向貧困地區注入大量資金，但在資金投入結構上往往是農業占較大的比重，用于教育、醫療、衛生、保障等方面的資金較少。在農業投資結構中，種植業投資偏多；與農業生產關系不大的一些項目投入過重。這種“項目扶貧”只注重“輸血”而不注重“造血”，不能從根本上解決貧困問題。由于脫貧農民的素質沒有得到有效提高，同時缺乏醫療衛生條件和社會保障，使那些脫貧農民很容易因疾病而返貧。

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