試析治安管理處罰法對未成年人的程序適用研究
摘要：程序法如同桅桿頂尖，對船身最輕微的運動也會做出強烈的擺動。可見，程序正義舉足輕重。近年來，中國的法制化進程不斷推進，程序法再次受到全社會的廣泛關注。《治安管理處罰法》是一部維護社會治安秩序，保障公共安全，規范公安機關及其民警履行治安管理職責的重要法律。其對未成年人也適用，但其在程序上還存在一定的問題，容易導致司法權力濫用，以致未成年人的權利不能全面的維護，本文首先對一些基本概念理清，然后通過逐步分析歸納的方式，對未成年治安案件的程序進行研究。
關鍵詞：行政程序 治安案件 程序正義
一、程序、法律程序和行政程序的理解
“任何社會形態下公共管理權力都需要通過一定的程序規則來運行” 行政程序是法律程序的一種，而法律程序在現代社會除程序本身所具有的技術含義以外，還被賦予規范權力正當行使并保護人權的含義，實質是一種正當法律程序。一方面程序含有技術理性因素，另一方面程序最直接關聯民眾的利益訴求，是公民面對行政權力最直接、最重要的權力保障機制。理解行政程序的內涵，需要把握幾點：
一是程序表現為過程，從程序啟動到結束。有些長的過程是由若干短的過程所組成，因而一個大程序中包括若干小程序。如行政處罰程序中包含聽證，聽證本身也是一種程序。
二是程序具有目的性。人們選擇、啟動某一程序，總是為了達到一定目標。目標決定人們選擇或預設何種程序。
三是程序具有選擇性。為了達到一定目標，就要選擇或預設一定程序。但是，雖然目標決定選擇，選擇或預設也會影響能否很好達到目標。兩者是相互影響的。當然，不同的目標要選擇不同的程序去完成，但也有可能運用同一程序去完成不同目標。前者顯示程序的個性和差異性;后者反映了程序的共性和統一性。
四是程序具有客觀性。為達到特定目標，就要選擇能最好最快達到目標的程序。這種程序不是主觀臆想的，而是必須符合要辦事情的客觀規律。主觀選擇、預設的程度符合客觀要求，這就是科學的。
《治安管理處罰法》也屬于行政法的范疇，因此行政法中程序的內涵適用治安管理處罰法，只是關于程序的具體內容有其特別規定。
所謂法律程序，即指程序規則為法律所規定時，該項程序就被稱為法律程序。法律程序的主體享有各自的程序選擇、履行相應的程序義務。如果義務人沒有旅行法定程序義務，則需要承擔一定的法律責任。法律程序運行結束后往往產生一個法律實體結果，因此在法律學上，“程序”一詞往往與“實體”相對稱，指按照一定的方式、步驟、時間和順序做出法律決定的過程。程序關心的是形成決定的過程，而實體關心的是決定的內容。由于私法領域的活動實行意思自治原則，民事主體雙方之間并不存在支配和被支配關系，法律一般不對其活動程序做出強制性規定。而在公權力領域，由于公權力具有強制性，如果濫用極易侵犯公民的權利，因此，法律往往對權利行使的程序做出明確規定，以確保權利行使的理性、公正。所以，法律程序就其規范對象而言，主要是公權力。與現代國家權力被分立為立法行政權和司法權相對應，現代法律程序主要有立法程序、行政程序和訴訟程序。
對法律程序的劃分，以程序所規范的權利為標準較為適和。行政程序作為法律程序的一種，是行政權力運行的程序，具體指行政機關行使行政權利、做出行政行為所遵循的方式、步驟、時間和順序的總和。有時行政機關實施行政行為離不開行政相對人的參與行為，因此，行政相對人參與行政行為程序也是行政程序不可缺少的內容。行政程序的內涵可以從以下幾點把握：第一，行政程序是行政權力的運行程序。第二，行政程序是行政機關為行政行為的程序。第三，行政程序的構成要素包括：方式、步驟、時間和順序。第四，行政程序的運行結果是制定行政法規、規章、其他規范性文件，或者作出行政決定。第五，行政程序是一種法律程序。從行政程序的種類上看，根據不同的標準，行政程序分為抽象行政行為程序和具體行政行為程序等，本文僅研究《治安管理處罰法》中存在著具體程序。
二、未成年人治安案件程序
從《治安管理處罰法》的內容上看，該法在程序方面分為處罰程序和監督程序。處罰程序可以從廣義和狹義的角度去理解，廣義的處罰程序指治安管理處罰法規定的一切程序。從狹義上可以理解為決定對相對人進行治安管理處罰的程序，即決定程序。本文將從廣義上研究治安管理處罰程序。
《治安管理處罰法》對處罰程序做出了詳細的規定。對傳喚、詢問、取證、裁決等程序性內容作了規定，對案件管轄、證據種類、違法物品的扣押等辦理治安案件的基本程序做出了規范。同時第3條還規定，“治安管理處罰的程序，適用本法的規定;本法沒有規定的，適用《中華人民共和國行政處罰法》的有關規定。”這樣的規定保證了公安機關在作出治安處罰時應遵循的程序在法律上都有所依據。《治安管理處罰法》所規定的程序眾多，但其并不是只適用未成年人，有些程序對未成年人并不適用，本文僅研究涉未成年人治安案件程序。治安處罰程序有：治安調解;行政管束;傳喚與盤查;檢查;扣押、沒收和收繳;當場處罰程序;一般程序;聽證程序;罰款和拘留的執行等，其中本文研究的涉未成年人的程序主要有以下：治安調解、傳喚與盤查、拘留的執行。
三、《治安管理處罰法》程序上對未成年人的適用
法理上所說的法律適用有廣義和狹義之分，廣義的法律適用指國家機關及其工作人員、社會團體和公民實現法律規范的活動。這種意義上的法律適用一般被稱為法的實施。狹義的法律適用是指國家機關及其工作人員依照其職權范圍把法律規范應用于具體事項的活動，特指擁有司法權的機關及司法人員依照法定方式把法律規范應用于具體案件的活動。本文中的法律適用指的是狹義上的法律適用。
《治安管理處罰法》第2條對適用的行為對象作了規定。簡言之，適用的行為對象是違法治安管理的行為。主要是指要亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，尚不夠刑事處罰的行為。關于新舊法在調整行為對象上的差別，公安部2006年1月10日下發的《<中華人民共和國治安管理處罰法>宣傳提綱》中明確提到：違反治安管理行為由原來的73種增加到現在的238種，基本上減輕版的犯罪行為種類。
未成年人是一個特殊群體，國家重視對未成年人在各方面的培養，重視對未成年人合法權益的保護。《治安管理處罰法》第12條規定：對不滿14周歲的違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監護人嚴加管教。對已滿14周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰。
不滿14周歲的未成年人還處在少年時期，社會知識少，對自己行為的后果沒有預見能力，也沒有承擔責任的能力，對這些未成年人違反治安管理的，主要是教育，使其明辨是非，不再給予出發，更有利于其成長。但不處罰不等于放任不管，要責令其監護人嚴加管教，以防止其繼續危害社會。
對于已滿14周歲不滿18周歲的未成年人考慮到他們具有一定的控制力和辨別力，但又還處在成長中，其思想觀念尚未完全成熟的特點。對此類未成年人，采取應當從輕或減輕的規定，“從輕” 是指根據行為人違反治安管理行為的行為確定應當給予的治安管理處罰，在這一檔處罰幅度內，選擇較輕或者最輕的處罰，如依本法對規定，對結伙斗毆行為應當給予5日以上10日以下拘留，那么對于該年齡段未成年人有違法行為的，給予6或7日的拘留就是從輕的處理。“減輕”是指根據行為人違反治安管理的行為確定應當給予的治安管理處罰，在這一檔處罰的下一檔處罰幅度內給予治安處罰。
另外，《治安管理處罰法》第21條規定了應當給予行政拘留處罰，但不執行該行政拘留處罰的四種法定情形。其中兩種針對未成年人的為“已滿十四周歲不滿十六周歲的”和“已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的”。適用上述規定有幾點要注意：行為人的行為已經違反了治安管理，而且《治安管理法》對該行為規定了拘留的處罰，并且從違法行為熱的違法情節、危害后果等方面考慮應當給予行政拘留處罰;只有對本條規定的四種情形下的違法主體才不是用拘留，除此之外應當執行;在本條四種情形下對違反治安管理行為人，之規定了應當給予行政拘留處罰的，對行為人不在追究處罰責任，如果行為人的違法行為，由法律規定了拘留之外的其他處罰，仍然要執行。2006年公安部發布的《辦理行政案件程序規定》第140條也規定：“違法行為人有下列情形之一的，依法應當給予行政拘留處罰的，應當做出處罰決定，但不送達拘留所執行：(一)已滿十四周歲不滿十六周歲的;(二)已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理或者其他公安行政管理的” 這是對《治安管理處罰法》具體適用時的規定。但是不執行行政拘留，并不意味著不采取措施。根據《公安機關執行<中華人民共和國治安管理處罰法>有關問題的解釋》第5條的規定，被處罰人居住地公安派出所應當會同被處罰人所在單位、學校、家庭、居(村)民委員會、未成年保護組織和有關社會團體進行幫教。
四、結束語
《治安管理處罰法》并不是單獨對未成年人適用的，而是既適用于成年人，又適用于未成年人。在此，筆者希望通過對《治安管理處罰法》程序的分析，特別是對未成年的程序適用問題進行分析，引起《治安管理處罰法》對未成年人的關注，加強《治安管理處罰法》研究和對未成年人的保護。
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