基層公共文化設施建設管理使用調研報告
基層公共文化設施是基層公共文化服務體系的重要組成部分，是文化機構開展文化服務的重要陣地和場所。近年來，在黨中央、國務院的高度重視下，我國基層公共文化設施建設取得了突破性進展，設施的建設也帶動了設施的管理，促進了設施的有效使用。但從總體上看，還存在著一些突出的問題和困難，需要認真研究加以解決。
一、基本情況
黨的“十六大”以來，黨中央、國務院高度重視基層公共文化設施建設，將資金和項目持續向基層傾斜，相繼實施了縣級文化館圖書館建設規劃、鄉鎮綜合文化站建設規劃、縣級公共圖書館文化館修繕項目，基本實現了“縣有圖書館、文化館，鄉有綜合文化站”的建設目標，設施條件也大為改善。據統計，2002以來，全國共竣工公共文化設施項目近34000個，其中縣及縣以下的占99%。竣工項目總面積2600多萬平方米，其中縣及縣以下占88%。截至2012年底，全國縣級圖書館、文化館基本全覆蓋，全國鄉鎮綜合文化站基本全覆蓋，村級文化活動室覆蓋率也達到65.3%，中央、省、地市、縣、鄉、村六級公共文化設施網絡初步確立。全國每萬人擁有公共圖書館設施面積由2002年的45.4平方米提高到2012年的78.2平方米，增長了72.2%;每萬人擁有文化館(站)面積由2002年的93.7平方米提高到2012年的234.2平方米，增長了149.9%。全國公共圖書館閱覽室座席數由2002年的43.9萬個提高到2012年的73.46萬個，增長了67.3%。全國平均每個鄉鎮綜合文化站面積由2002年的199.9平方米提高到2012年的598.2平方米，增長了199.2%。
基層公共文化設施的改善，為基層公共文化服務體系建設奠定了良好的基礎，也帶動了基層公共文化服務體系的全面建設。為了管理好、使用好這些文化設施，充分發揮這些設施的作用，文化部在有關部門的支持下，積極策劃并實施了一批文化項目，從設備投入、經費保障、內容建設等多方面提高公共文化設施的服務能力。如設立鄉鎮綜合文化站設備購置專項資金，加強公共數字文化建設，建立公共文化機構經費保障機制(“三館一站”免費開放)等。通過這些工作的開展，確保了基層公共文化設施的有效使用，提高了基層公共文化服務的水平，基層人民群眾的文化需求不斷得到滿足。據統計，全國文化事業費由2002年83.66億元增至2012年的480.10億元。全國人均文化事業費由2002年的6.51元提高到2012年的35.46元。全國公共圖書館人均藏書量由2002年的0.33冊提高到2012年的0.58冊。2012年，全國文化館(站)組織的文藝活動次數是2002年的兩倍多，舉辦訓練班培訓人次是2002年的5倍多，全國公共圖書館總流通人次是2002年的近2倍。
近年來，全國各級文化部門圍繞基層公共文化設施的建設與管理，創新思路，扎實工作，取得了明顯的成績，積累了大量寶貴經驗。一是強化政策保障是基礎。國家層面制定出臺的一系列政策規劃(如設施建設規劃、設施建設標準、“三館一站”免費開放政策等)有效保證了各級政府部門對文化建設的投入，提高了公共文化設施的建設速度和管理能力。二是文化設施建設(包括規模大小、功能布局、形象設計等)應當與當地經濟社會發展水平相適應，與后期的管理使用相適應，與當地文化資源環境相適應。三是集中組織實施是基層公共文化設施(尤其是鄉級村級)建設的有效手段。通過區域內統一招標、統一設計等方式，有效降低了建設成本，使基層文化設施建設更加統一規范。四是整合各種資源，在基層(尤其是鄉村兩級)建設集文化、新聞出版、廣播電影電視、民政、體育及計生等功能于一體的綜合性服務中心是建設基層文化活動場所的主要方向。五是創新服務內容是管理好使用好基層公共文化設施的核心。只有以人民群眾的需求為導向，不斷改革創新，提供適用性的文化產品，才能切實提高公共文化設施的使用效率。六是建立基層公共文化機構的業績評價機制是保障基層公共文化設施有效使用的重要手段。
二、主要問題
基層公共文化設施建設管理使用中存在的主要問題集中體現為四個脫節：一是基層公共文化設施的建設和管理使用脫節，“重建設、輕管理”、“重硬件、輕軟件”的現象在部分地區依然十分突出;二是基層公共文化服務體系的保障能力和政策要求存在脫節。基層公共文化工作還面臨著人才不足、資金不足等諸多困難，這和相關政策的要求是不匹配的;三是文化部門的權力和責任存在脫節。文化部門在基層公共文化建設工作中責任重大，但在資金分配、人員配置等方面話語權有限，實際管理手段有限;四是基層公共文化產品的需求和供給存在脫節，文化機構提供的文化產品和服務還不能完全滿足人民群眾多樣化文化需求。
具體看，突出表現在以下三個方面：
(一)設施缺位。通過多年快速建設，我國基層公共文化設施網絡已經基本形成，但整體上看依然是“低水平、廣覆蓋”，部分地區基層公共文化設施仍存在數量不足，標準不高的現象。從縣級看，普遍存在建設年代久遠、建筑面積相對不足的問題。據統計，全國28.8%的縣級公共圖書館和32.7%的文化館建成于1990年以前。這些圖書館的空間布局大多不符合現代圖書館技術要求和建設標準，有的甚至存在安全隱患;全國仍有22.3%的縣級公共圖書館和28.4%的縣級文化館建筑面積低于最低標準(800平方米)，造成許多優秀文獻資料只能“束之高閣”。從鄉鎮級看，個別地區還存在鄉鎮綜合文化站覆蓋不全、面積不足的現象;從村級看，全國覆蓋率只有65.3%。因此，基層公共文化設施的建設任務依然艱巨。
(二)管理缺位。相對于設施建設，設施的管理和使用是一項更加長期而重要的工作。如果設施不能得到有效的管理，設施的.使用效果將會大打折扣。長此以往，設施就有可能遭到棄用或者挪用。據統計，全國705家縣級公共圖書館年流通人次少于10000人，占22.9%;全國1050個縣級文化館年服務人口少于10000人，占31.8%;全國13681個鄉鎮綜合文化站年服務人口少于1000人，占33.7%。設施管理缺位的原因主要有以下三個方面。
1、基層公共文化資金相對不足，使用效率較低。從資金總量看，近年來，以“三館一站”免費開放為契機，已經初步建立了基層公共文化服務中央與地方共擔的經費保障機制，但從總體上看，經費投入仍然相對不足，難以滿足基層人民群眾的基本需求，難以滿足建設文化強國的需要。一方面，受整體經濟社會發展水平等因素的制約，部分地區文化財政投入水平較低;另一方面，由于稅收減免程序和手續繁雜等原因，社會力量參與公共文化服務體系建設的積極性不高。從資金的使用效率看，由于缺乏完善的資金監管機制和績效考評機制，缺乏多元化的財政資金投入機制，資金使用效率比較低下。如部分地區存在免費開放配套資金到位率偏低，甚至擠占挪用免費開放資金的現象，造成中央免費開放資金難以切實發揮作用;文化部門對規模巨大的農村文化建設專項資金沒有太大的話語權，造成資金管理和使用的脫節等。
2、基層公共文化單位人員不足，專業素質不高。不少地方鄉鎮文化站工作人員編制得不到落實。據統計，全國鄉鎮綜合文化站從業人員83676人中，在編人員47240人，僅占56.5%，平均每站僅1.4人。另外，由于缺乏職業門檻，基層文化人員整體素質不高。據統計，2012年全國縣級兩館具有高級職稱和中級職稱的人員，分別占從業人員總數的5.9%和27.9%。全國鄉鎮綜合文化站具有高級職稱和中級職稱人員僅占從業人員總數的1%和9.4 %。
3、基層公共文化服務內容總量不足，適用性較差。總體上看，以群眾文化需求為導向的公共文化服務供給模式尚未完全建立，廣大群眾喜聞樂見的公共文化產品比較缺乏。一是資源總量偏少。如2012年全國公共圖書館人均藏書量僅為0.58冊(基層群眾人均藏書量更低)，遠低于國際圖聯、聯合國教科文組織規定的人均藏書量1.5-2.5冊的標準。二是適用性不強。如部分基層文化機構花大力氣組織的文藝節目，難以得到農村群眾的青睞;部分鄉鎮綜合文化站、農家書屋的藏書內容偏離三農(農村、農業、農民)特點，農民看不懂、用不上，實際效果非常有限。三是流動性不強。如區域內的圖書流動服務還沒有完全建立起來，電子化的文化資源還不能進入千家萬戶。
(三)制度缺位。一是政策不到位。關于公共文化服務體系建設的經費、機構、人員、管理等，在國家層面缺乏剛性要求和制度安排;公共文化服務的設施建設標準、服務標準的制定也相當滯后。二是實施不到位。在很多方面，盡管已經出臺相應政策，但在執行中很難落實，也沒有相應的制約措施。如中宣部、中編辦等六部委出臺的《關于加強地方縣級和城鄉基層宣傳文化隊伍建設的若干意見》中明確要求確保每個鄉鎮綜合文化站配備不少于2個以上的人員編制，尚未得到真正落實。三是考核不到位。基層公共文化服務的績效考核評估機制尚待建立，許多基層文化部門和公益性文化單位工作積極性不高。
出現這些問題的原因是多方面的，既有基層文化發展基礎薄弱，歷史欠賬較多的客觀原因，也有部分基層黨委政府和文化單位領導主觀認識不到位的原因。解決這些問題，一方面需要國家層面建立健全長效機制，從根本上保障文化建設長期穩定發展;另一方面，也需要全國文化系統和文化機構開拓創新，扎實工作。
三、主要政策建議
今后一個時期，我國將進入新興工業化、信息化、城鎮化、農業現代化加快發展的階段。基層公共文化設施的建設管理和使用，基層公共文化服務體系的建設，要充分考慮并不斷適應這些新變化。
加強基層公共文化設施建設管理和使用的主要思路是：以不斷滿足基層人民群眾的基本公共文化需求為導向，以中西部和貧困地區為重點，繼續深化改革、加強制度建設，不斷提高基層公共文化服務保障能力，促進基層文化設施的建設和管理協調發展，提高基層文化設施的使用效率。主要建議有以下幾個方面：
(一)進一步加強基層公共文化制度建設。一是要加快推進文化立法工作，以法律的形式明確公共文化設施的建設、文化機構的定位、文化投入的保障、文化活動的開展等相關內容，明確各級政府在公共文化服務體系建設中的權力、責任和義務，明確各級文化部門與相關部門的職責分工等。二是要加強頂層設計，進一步建立健全包括基層在內的公共文化設施的建設標準體系、公共文化機構的服務標準和公共文化經費的保障標準和方式等，從制度上解決基層公共文化設施管理使用中存在的困難和問題，促進文化服務日常化和規范化，提升文化設施利用率。三是要建立健全考核機制。一方面，要結合現有的文化統計數據，探索出一套科學規范的績效評價指標體系，把文化改革發展列入各級經濟社會發展總體規劃，列入各級政府效能和領導干部政績考核。另一方面，要加快建立基層公共文化工作的績效評價考核和監督機制，制定具體考核標準和量化指標，明確獎懲措施，建立服務項目公示制度，定期開展檢查督導工作。
(二)進一步完善基層公共文化設施網絡。針對縣級文化設施老化陳舊問題，要加快改造步伐，使其具備基本功能;針對個別鄉鎮綜合文化站缺失、部分鄉鎮綜合文化站建設標準偏低的問題，要進一步加大投入，實現鄉鎮綜合文化站的完全覆蓋;針對多數農村文化活動場所缺失的問題，要借鑒部分地區先進經驗，整合各種資源，在每個行政村建設集文化、新聞出版、廣播電影電視、民政、體育及計生等功能于一體的綜合性村民服務中心。
(三)進一步提高資金使用效益。一是要繼續加大財政資金投入力度。要督促各地認真貫徹落實“保證公共財政對文化建設投入的增長幅度高于財政經常性收入增長幅度，提高文化支出占財政支出比例”的要求，增加公共財政對文化建設的投入。要努力增加政府非稅收入用于文化的投入，提高彩票公益金用于文化事業的比重。二是要落實公益性文化事業捐贈減免的各項政策，積極引導企業、個人等社會力量資助和興辦文化事業。三是要加強資金監督管理，提高資金使用效率。要建立健全財政投入激勵約束和績效管理機制，明確績效目標，把向社會提供更多更好的文化產品和服務作為財政投入的重要依據;要創新財政投入方式，探索將財政對文化投入由以前直接撥款為主轉為購買服務、項目補貼、以獎代補、基金制等多種方式;要協調財政部門，盡快制定出臺國家層面的《“三館一站”免費開放經費管理辦法》;要提高文化部門在資金安排和管理中的話語權，切實做到資金分配管理和使用的銜接。
(四)進一步加強基層文化人才隊伍建設。一是要貫徹落實中宣部、中編辦等六部委《關于加強地方縣級和城鄉基層宣傳文化隊伍建設的若干意見》精神，明確核定鄉鎮綜合文化站人員編制，確保每個鄉鎮綜合文化站配備不少于2個以上的人員編制，穩定基層文化隊伍。二是要抓緊建立推行職業資格制度。文化機構從業人員要通過文化行政部門或委托的有關部門組織的相應考試、考核，取得職業資格和崗位培訓證書才能上崗。三是要推行人員聘用制和崗位目標責任制，逐步打破人員能進不能出，干好干壞一個樣的局面，促進基層公共文化服務人才資源合理配置和流動。四是要加強對基層文化單位人員繼續教育培訓，積極扶持鄉土文化能人、民間文化傳承人，建立相應的補貼和激勵制度，增強基層文化工作的活力。
(五)進一步豐富基層公共文化產品。一是基層文化部門和文化機構要轉變觀念，真正實現從辦文化到管文化的轉變，從文化產品的生產者向文化產品的提供者的轉變。二是要進一步深化公益性文化單位內部機制改革，完善監督考核機制，提升公共文化機構的管理和服務水平。三是要改進服務方式。針對基層群眾的文化活動習慣，利用傳統節慶和地方特色活動，開展群眾樂于參與、便于參與的文化活動，提高服務的針對性和滿意度，讓農民群眾自覺主動加入農村文化建設中來。四是要加強文化資源的流動性和數字化，提高文化資源的利用效率。
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