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領(lǐng)導秘書超職能權(quán)力：特征、形成及治理
黨和國家領(lǐng)導對于秘書群體中存在的問題已高度重視。秘書是一種特殊的職業(yè)，其法定工作圍繞“領(lǐng)導”開展，核心業(yè)務(wù)是為領(lǐng)導工作、生活提供便利服務(wù);秘書也是一個特殊 的群體，雖不掌持法定公權(quán)，但卻可能擁有超越職能的影響力。由于權(quán)力是“根據(jù)自己的目的去影響他人的能力。”故而，這種具有利益分配功能的 影響力，通常也被稱之為一種權(quán)力，一種不同于公共權(quán)力的權(quán)力。秘書超職能權(quán)力基本上不具有公共性，其存在的初衷與歸宿大多與公共利益無涉，多是一種假借領(lǐng) 導職權(quán)之“公器”，謀取個人利益之“私器”。
秘書超職能權(quán)力的形成
1.基于領(lǐng)導的權(quán)力觀。秘書超職能權(quán)力具有間接性并依附于其所服務(wù)的領(lǐng)導而存 在。因此，領(lǐng)導的公共權(quán)力觀是否正確，對能否形成秘書超職能權(quán)力，以及這種權(quán)力內(nèi)容、范圍大小，起著至為關(guān)鍵的作用：一個對待權(quán)力嚴肅、極力約束公權(quán)“外 溢”的領(lǐng)導，通常是不會允許其秘書假借自己握有的公職權(quán)力輸出間接影響力的。在此情況下，其秘書通常也會畏于領(lǐng)導權(quán)威而不敢濫施影響力，這對治理秘書超職 能權(quán)力具有“閘門”效應(yīng);一個對公權(quán)態(tài)度曖昧，甚至扭曲的領(lǐng)導，通常會默許，甚至主動授意其秘書利用領(lǐng)導職權(quán)的間接影響力，這種態(tài)度不僅對待公權(quán)不夠敬 畏，更為可怕的是它可能洞開了“腐朽”的“防疫”之門，使其與秘書曝光于“腐朽”瘟疫之下，隨時都有被“侵蝕”的危險。當然，領(lǐng)導嚴肅的權(quán)力觀，并不能從 根本上破壞秘書超職能權(quán)力滋生的土壤，因為，一個守法尊則的領(lǐng)導，并不必然會配有一個同樣的秘書。在自利動機作祟下，也會存在陽奉陰違的秘書，以一種更為 隱蔽的方式施用間接影響力，這是，基于領(lǐng)導“正確態(tài)度”的“阻滯”效應(yīng)就會大打折扣。但無論如何，治理秘書超職能權(quán)力都離不開領(lǐng)導明確而正確的權(quán)力觀。現(xiàn) 實中，秘書群體成為腐朽高危、高發(fā)群體，部分是與其領(lǐng)導對待權(quán)力的態(tài)度是分不開的，甚至于有些領(lǐng)導公然授意其秘書成為“腐朽掮客”，為自己輸送各種利益。
2.基于官本位的信仰。中國社會有著幾千年的官本位信仰歷史，這帶來了整個社 會價值評價系統(tǒng)的扭曲，使得“官貴民輕”思想根深蒂固。雖然隨著現(xiàn)代公務(wù)員制度的建立，《國家公務(wù)員法》對公共管理者明確的“公仆”地位的規(guī)定也逐漸成為 共識，但這仍然無法從文化心理上根本扭轉(zhuǎn)人們對掌持“權(quán)力”者的盲目崇拜。秘書雖不直接掌握公權(quán)，但因其依附于所服務(wù)的領(lǐng)導，并在許多情況下又能對領(lǐng)導思 維言行形成一定的影響。故而，便形成一種通過影響領(lǐng)導獲取公權(quán)間接輸出影響力的能力。秘書的這種間接影響公權(quán)運作的超職能權(quán)力，雖不是合法的公共權(quán)力，但 因具有“獎懲”的結(jié)果性，因此，對于抱持“官本位”思想，又無法近距離與領(lǐng)導接觸的'群體來講，也是具有一定“信仰”的號召力。事實上，單純的秘書濫權(quán)，若 無抱持“官本位”思想的迎合者，那么這種超職能的影響力也是不會存在的，即使存在也不會產(chǎn)生多少效力。
3.基于公共權(quán)力的人格化。現(xiàn)代官僚制誕生之初，韋伯就將其建構(gòu)于“合理合 法”的制度理性基礎(chǔ)之上。這種“合理合法”的官僚制，要求公共管理者的公共行為必須遵循制度的理性，要求權(quán)力的運作不能突破制度的規(guī)定性，因為，“在合理 類型的情況下，任職者完全不能濫用其官員職位。”[2](p31)當然，這是一種理想化的制度設(shè)計，它企圖將每位公共管理者鎖定在官僚制的機器上，嚴格遵 循著這架機器的運作程序機械地工作，杜絕個人思維與價值。現(xiàn)實中，這種情況是難以出現(xiàn)的，即使存在也很難為公眾所接受，因為這種機械的官僚制運作帶來的是 組織冷漠式的官僚的主義。但韋伯在此所倡導的“制度理性”卻為我們提供了某些啟示：一種將公共權(quán)力制度化、理性化，而非人格化的運作方式，對于有效規(guī)約公權(quán) 的“外溢”是有著極大助益的。在我國，高度理性化的制度環(huán)境從來就沒有出現(xiàn)過，即使出現(xiàn)，也從來就缺乏被尊重的制約與懲罰機制。當前，公共權(quán)力的人格化問 題仍然十分突出：掌持某項公共權(quán)力的領(lǐng)導，通常自視或被視為職位所賦權(quán)力的化身，使原本理性化的公權(quán)被過多地注入了領(lǐng)導人個性化的特征。許多情況下，秘書 之所以擁有超職能權(quán)力，是與公權(quán)人格化原因分不開的，如，某些領(lǐng)導隨便授意、默許其秘書從事某些超越秘書職權(quán)的事項，使秘書獲得某些間接的影響力。
秘書超職能權(quán)力的特征
秘書超職能權(quán)力來源于其工作的特殊性：服務(wù)領(lǐng)導。這種因“服務(wù)領(lǐng)導”而間接獲取的超職能權(quán)力具備以下幾個方面的特征：
1.依附性。秘書超職能權(quán)力不具有法的規(guī)定性，也就是說，這種超職能權(quán)力并不 是任何法律制度所賦予的。那么它來自哪里?自然是來自其所服務(wù)對象——領(lǐng)導。秘書的有些超職能權(quán)力是領(lǐng)導的直接授予，有些也只是默許，但更多的是秘書“狐 假虎威”式的隱秘影響力。無論這種超職能權(quán)力來源于何種方式，但終歸是無法脫離“領(lǐng)導”這一核心因素的。更確切地說，秘書的超職能權(quán)力必須依附于領(lǐng)導職權(quán) 而存在，沒有掌握公權(quán)的領(lǐng)導所依憑，秘書便失去了超職能影響力的保障。
2.間接性。秘書超職能權(quán)力的間接性是與其依附性特征相一致的。依附性帶來了 間接性，間接性又強化了依附性。由于秘書超職能權(quán)力依附于所服務(wù)的領(lǐng)導，因此，這種權(quán)力無論從來源抑或是影響力的行使都具有一定的間接性：從影響力來源的 角度講，這種權(quán)力不是自身職能的賦予，是經(jīng)由領(lǐng)導因素“過渡”而來;從其影響力作用過程而言，這種超職能權(quán)力在發(fā)揮影響力時，被影響對象首先要考量秘書所 服務(wù)領(lǐng)導個性、官階、職權(quán)等因素，然后才決定對其秘書的影響力是否服從。在秘書釋放影響力與被影響對象最終是決定否接受影響的過程中，秘書所服務(wù)的領(lǐng)導或 顯或隱地作為最終“獎懲”主體，對秘書影響力的順暢施行起著最終的保障作用。
3.負效性。〖HT〗秘書超職能權(quán)力無論是領(lǐng)導授予、默許抑或是“狐假虎威” 式的隱秘施行，在很大程度上都會釀制一定的負面效應(yīng)。這與前面所提及的秘書超職能權(quán)力并非公共權(quán)力，且較少具有“公共性”是一致的。具體而言，可能肇致的 負面效應(yīng)主要體現(xiàn)在以下幾點：一是對領(lǐng)導正面形象的`負面影響。秘書很多情況下被視為領(lǐng)導的“代理人”，其行為的褒貶會直接影響到對領(lǐng)導形象的優(yōu)劣評價。秘 書超職能權(quán)力特別是具有利益分配功能的超職能權(quán)力行使過多、過頻，必將激起利益受損方的不滿與怨言，帶來對秘書超職能權(quán)力最終來源所依憑的領(lǐng)導的負面評 價;二是影響公權(quán)的權(quán)威性。公權(quán)因具有權(quán)威性，而被人們自愿遵循服從。秘書事實上行使的超職能權(quán)力，作為公權(quán)輸出的一種變異現(xiàn)象，極易給公眾留下公權(quán)“公 器”的“私有化”印象，進而弱化公權(quán)在公眾心目中的權(quán)威性;三是極易滋生腐朽。超職能權(quán)力的存在，使秘書極易成為利益輸送的中間環(huán)節(jié)，或者自身成為腐朽主 體。
4.隱密性。這一特征主要體現(xiàn)為：從秘書的崗位職責看不出其是否具有超職能權(quán) 力，以及權(quán)力的內(nèi)容、范圍與大小，也即超職能權(quán)力的大小具有隱密性;秘書超職能權(quán)力的行使通常也并不具有法定的程序、特定的對象，以及明確的結(jié)果，也即具 體運行具有隱密性。這一特征的具備也是源于秘書本身職能的明確性與領(lǐng)導職權(quán)的間接影響性。秘書利用領(lǐng)導職權(quán)輸出的影響力，不具有法定的權(quán)威性與強制性，故 而不會明目張膽地加以運用，往往通過各種間接迂回的暗示方式進行，使這種影響力隱秘地擴散。
秘書超職能權(quán)力的治理
1.建立責任連帶機制。領(lǐng)導秘書獲取、運用超職能權(quán)力在很大程度上是與領(lǐng)導的 授意、默許，至少是失察有關(guān)，領(lǐng)導應(yīng)擔負起必要的連帶責任。要使這種連帶責任真正得以落實，是有必要建立健全責任共擔的責任連帶機制的。唯有此，領(lǐng)導才會 有所顧忌，進而嚴肅對待權(quán)力，嚴厲約束秘書的超職能行為。建立責任連帶機制需要注意以下幾點：一是必須保障責任連帶機制順暢運作。責任連帶機制絕不能只停 留在字面上，或者運作受到人為的非正常干預，這需要建構(gòu)配套的促動機制，特別是機構(gòu)外的監(jiān)督機制，來保障其切實運作起來;二是連帶責任必須具備足夠威懾 力。秘書濫用超職能權(quán)力帶來負面的政治、行政及社會影響時，不應(yīng)將責任武斷地區(qū)分為直接責任與間接責任，否則，連帶責任的懲罰威懾力將會大打折扣;三是杜 絕機制運作的形式化。責任連帶機制既要有相應(yīng)的認定機制，又要有與責任匹配的處罰機制。絕不能形式化責任認定與責任處罰，或者搞虎頭蛇尾，重責任認定，而 輕責任處罰。
2.施行秘書周期輪崗制。領(lǐng)導與秘書之間應(yīng)建立必要的互信，這是順利開展工作 的前提，但這種互信更應(yīng)該基于正常的工作規(guī)范，而不應(yīng)是私人感情，一旦這種互信的基礎(chǔ)超出秘書的正常職能，或更確切的說是基于私人感情，那么形成秘書超職 能權(quán)力就是難以避免的。如何防止互信基礎(chǔ)的擴大或者轉(zhuǎn)移?施行領(lǐng)導秘書的周期性輪崗也許是一種有效對策。通過讓領(lǐng)導周期性的更換秘書，或者秘書周期性地變 換所服務(wù)對象，可有效減少領(lǐng)導與秘書之間工作外接觸的機會，降低產(chǎn)生私人感情的機率。但運用這一策略之前，必須解決兩個問題：一是周期到底應(yīng)該多長?半年 抑或是一年?過短可能影響正常工作開展，過長又難以起到預期的效果，這是個值得深研的問題;二是秘書與領(lǐng)導基于工作信任關(guān)系建立的機制。要讓領(lǐng)導與秘書彼 此之間在短時期內(nèi)互信，必須應(yīng)有外在的積極因素的推動，如秘書素養(yǎng)的甄別機制、對不同領(lǐng)導人工作風格的清晰掌握等。領(lǐng)導秘書的周期性輪崗應(yīng)包括：崗內(nèi)輪換 與崗外流動兩種。前一種是指秘書周期性地服務(wù)于不同領(lǐng)導，而不轉(zhuǎn)換身份;后一種是指由秘書崗轉(zhuǎn)換成非秘書崗。兩種輪換各有利弊，應(yīng)視情況而定。
3.重塑公共制度理性。重人倫關(guān)系輕制度規(guī)范的傳統(tǒng)，在我國當下已有了較大的 改觀，但一種對制度理性尊重的文化精神并未完全確立，人們更多地是基于對懲罰的恐懼而選擇遵守制度，在自我理性的促動下，這種遵守的意愿很容易讓位于對責 任與懲罰的規(guī)避。對于握有超職能權(quán)力的秘書群體，僅有違反制度的懲罰性規(guī)定還遠遠不夠，因為，這一群體更了解制度與政策，更容易采取應(yīng)對措施去規(guī)避與逃避 懲罰，甚至于會出現(xiàn)一種“政策貪腐”的現(xiàn)象，使政策服務(wù)于特殊利益而非公共利益。獲取超職能權(quán)力的秘書群體，一旦受到領(lǐng)導的信任與器重，在“靠山”思想的 作用下，更容易有恃無恐，不僅會規(guī)避不利政策，甚至敢于直面違背政策。要從根本上革除這種現(xiàn)象，使秘書群體對制度理性的.尊重由被動變?yōu)橹鲃樱淮伍L久的文 化心理干預在所難免：一是公共制度的設(shè)計應(yīng)與時俱進，體現(xiàn)時代特征，如高度信息化，以此增強秘書對所服務(wù)制度的認同;二是建立秘書的“道德”甄選機制。秘 書工作更應(yīng)服從于技術(shù)理性抑或是價值理性?追求崇高道德的公共職業(yè)告訴我們，選擇忠誠的成員比選擇有能力的成員更為重要，因此，秘書的甄選更應(yīng)以對公共制 度的自覺遵守為依據(jù);三是減縮秘書自由裁量權(quán)的范圍。秘書作為領(lǐng)導的服務(wù)者，應(yīng)嚴格遵守自身職業(yè)與領(lǐng)導職能權(quán)限內(nèi)的工作賦予，以及嚴格按照既定的工作規(guī)程 行事，杜絕其個人過多的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)的減少可有力治理秘書個人思想過多浸入工作，壓縮超職能權(quán)力存在的“自我操作”空間。
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